EU Association of Ukraine vs. Russia’s Counteractions

Vitalii Martyniuk

[tekst pierwotnie opublikowany w://text originally published in:
"Nowy Prometeusz" nr 6, październik 2014, ss. 11-22]

Geopolitical location of Ukraine between the world poles of power has forced the nation to make a choice concerning its future foreign policy direction. Previously, trying to become a bridge between different parts of Europe, Ukraine was balancing and maintained neutral position thus relying upon the international security guarantees stipulated in the 1994 Budapest Memorandum. Nevertheless, the existing world order excludes the possibility of uncertainty and Ukraine has made its choice – integration into the EU. Starting from the very beginning of Ukraine’s independence, Moscow has been reacting painfully on each Kiev’s attempt to become closer to the EU. Russia understood that its greatness could never revive without Ukraine, and without this Russia could never become a full-scale world actor. As such, the European integration of Ukraine became a red rag and a target for Moscow at the same time. As soon as Ukraine makes a step towards the EU, the Russian side used to react immediately: politically or economically. For instance, right before the launch of the EU Eastern Partnership (May 2009), in the winter of 2009 Russia initiated a “gas war” against Ukraine, as a result of which many European states found themselves on the brink of energy crises caused by the stoppage of natural gas supply from Russia (Moscow groundlessly put the blame on the Ukrainian side)1.

Despite all obstacles, Ukraine has been moving towards the signature of the Association Agreement with the EU. Russian leaders were not waiting lazily and prepared their own scenarios, which they planned to launch if the Agreement was signed. In fact Russia is currently putting into action one of such scenarios. Being under pressure from Moscow the former Ukrainian President Victor Yanukovych refused to integrate Ukraine into the EU. However, the people of Ukraine, European by spirit, expressed its strive to live in a European state and won the Revolution of Dignity. This urged the Kremlin to launch previously prepared plan directed at destroying Ukraine as a state. The results of the launch of this plan are annexation of the Crimea, destabilizing of the situation in the South-Eastern regions of Ukraine and actual war in the Donbas.

So, why the Kremlin continues to add oil into fire, even realizing that the Ukrainian people will not obey? Firstly, current unchangeable Russian leadership (Putin de facto and de jure rules Russia for the last 15 years) does not reject its plans to transform Russian Federation into “the Russian Empire”, which will look like a car without one wheel without Ukraine.

Secondly, development of democracy in Ukraine creates obstacles for Russian leaders to build authoritarian state with humble population, which could be continuously robbed and exploited.

Thirdly, further economic and technological development of Ukraine with the help of the EU will inevitably lead to reducing dependency of Ukraine on Russian mineral resources (natural gas, oil) and low-technological Russian products. Simultaneously, all Ukrainian enterprises and business will have to start using European standards of doing business and in case of Russian refusal to cooperate with them in some spheres – redirect their products to new markets. That is why Moscow continuously announces that the Association Agreement with the EU will be harmful to Ukrainian economy and cause serious losses, as long as Russia could not possibly have preferential conditions of economic cooperation with the state creating a free trade zone with the EU. In fact, the Russian producers have already been losing formidable Ukrainian market and inexpensive and so necessary Ukrainian-made spare parts for their machine producing sphere, namely
for the Russian defense industry.

Fourthly, Russian capital (it is worth remembering that Moscow rulers in fact control it) has always been trying to broaden its presence in Ukraine, but the European norms of doing business create obstacles to it. As such, Russian capital has not used to operate under transparent rules and as it is better adapted to “black” and “grey” business schemes.

Despite counteractions from Moscow, Ukraine continues its course towards the European integration, and on 27 June 2014 Ukraine signed the Association Agreement (AA) with the European Union, which was ratified by the European and Ukrainian parliaments on 16 September 2014. At the same time, Ukraine as well as the European Union will have to take into account the Russian factor in their bilateral relations, the factor that will remain an obstacle.

However, the signature of the Association Agreement opened a new page of deepening relations with the EU, which implies reaching real political and economic integration of Ukraine into the European Community. For Ukraine, this means a step forward towards further development of its political system, democracy, civil society, economy, security and other spheres. This also includes stabilization of the situation in the Eastern Europe, which will settle all problems and disputes by means of negotiations and compromises being inspired by the EU example, without expressing threats and use of arms or other forceful means, which the Russian Federation uses.

It seems that the Ukrainian state and its people are ready enough for drastic changes and transformations envisaged by the Association Agreement with the EU. Firstly, political will of the current Ukrainian leadership is directed at continuing the European integration process in Ukraine. This was declared at the European Council meetings by the Ukrainian Prime-minister Arseniy Yatsenyuk right after the victory of “Maidan” on 6 March 20142 and confirmed by the newly elected President of Ukraine Petro Poroshenko, in Brussels on 30 August 20143.

Secondly, all previous economic (milk, meat, pastry) and energy wars have already forced Ukrainian businessmen to look actively for other then Russian markets and new suppliers that was stimulated by clear and concrete rules of the European market. Besides, de facto military struggle with the Russian Federation and limiting actions on behalf of Ukraine, including the law on sanctions against Russia adopted by the Ukrainian Parliament on 14 August 2014, force Ukrainian manufacturers to redirect their products to other markets and search new business opportunities as well.

Thirdly, and more importantly, Ukrainian people’s support to the European integration is growing fast. During last year only, the number of supporters to European integration among the Ukrainian population has grown by 10%. According to the surveys made in May 2013, 41,7% of Ukrainian respondents supported integration of Ukraine into the EU, in December 2013 this number grew to 46,4%, and in May 2014 reached 53%4. This was largely caused by Russia itself and its aggressive actions towards Ukraine, which not only united the people of Ukraine but also changed its views. These Russian actions also caused significant changes in the views of the population in the Eastern Ukraine.

Growing people’s support creates a solid groundwork for the successful implementation of the Association Agreement, establishes conditions for achieving positive changes in Ukraine and stabilization of situation in the Eastern Europe.

Political dimension of the Agreement
The Association Agreement between Ukraine and the EU actually consists of two parts: political and economic. On 21 March 2014, the Ukrainian Prime minister Arseniy Yatsenyuk signed the political part of the Agreement that worried Russia much less than its economic part. Political dimension envisages rapprochement between Ukraine and the EU, establishing continuous political dialogue and in fact reforming the country5.

According to the Agreement, Ukraine has to use European norms of administration, rule of law, human rights, protection of ethnic minorities and basic freedoms. Ukraine will obtain possibilities to deepen its participation in policies, programs and agencies of the EU, which will help considering Ukrainian position within them.

Adapting Ukrainian administration system to European standards is expected to increase efficiency of the state agencies, decrease the level of corruption, and improve state financial administration and state and local budget planning processes, as well as to improve existing social policies6. These are changes expected by the Ukrainian people. As shown by the opinion poll conducted in May 2014 by the Ukrainian Fund “Democratic Initiatives”, Ukrainians insist on immediate anticorruption reform (63% of respondents), social services sector reform (50%), healthcare system reform (50%), reform of judiciary and prosecution (45%), law-enforcement bodies’ reform (39%)7.

Public expectations of above mentioned reforms consolidate the Ukrainian society because people on the West and on the East of Ukraine want them. Justification of these expectations as result of successful reforms can become the criteria for the Ukrainian society to assess fulfillment of the Association Agreement and in fact the overall process of integrating Ukraine into the EU. Simultaneously the process of visa liberalization for Ukrainian citizens continues. As mentioned by some politicians in the EU, signing the Association Agreement is expected to fasten this process as long as a separate chapter of the Agreement (Title III) is devoted to this issue8. The document clearly stipulates: “The Parties shall take gradual steps towards a visa-free regime in due course”9.

Arrangement of secure borders is one of the elements of the EU visa liberalization process. With regard to the current situation, the Ukrainian-Russian border is the most problematic part of the Ukrainian border, as long as nowadays Russia uses its imperfection to transport armament and human resources into the Ukrainian territory10. It would be worth deploying EUBM mission on the Eastern Ukrainian border to arrange safe, protected and secure border with Russia.

Significant portion of the association process is security dimension, especially with regard to the current situation in the Eastern Ukraine. Almost all goals of the political dialogue envisaged by the Agreement have to do with providing security11. At the forefront of cooperation between Ukraine and the EU there are tasks of broadening cooperation in international security and crisis management spheres; achieving peace, security and stability in Europe; building dialogue in security and defense spheres; support to principles of independence, sovereignty, territorial integrity and inviolability of borders. Their practical performing in the process of implementation of the Association Agreement has to be directed to reforming and strengthening security sector of Ukraine, modernization and supplying new armament to the Ukrainian Armed Forces, as well as joint efforts of Ukraine and the EU to establish probably new security order all over the Europe (possibly in the OSCE framework).

Although the Association Agreement has not yet come into force, existing challenges force both Ukraine and the EU to cooperate in crises management as mentioned in the Article 10 of the Agreement12. This will become one of the first real tests to efficiency of the Association Agreement. United action of Ukraine and the EU to counteract Russian aggression, with the aim to restore territorial integrity and sovereignty of Ukraine, is an inclusive part of implementation of the Agreement. Having taken multiple obligations envisaged by the Agreement and meeting all demands of the EU, Ukraine must be sure that the other party will stick to its obligations and will show unity and consistency in accomplishing the EU Common foreign and security policy.

The armed conflict in the Eastern Ukraine erupted for reasons artificially created by one party – the Russian Federation, which is to be held responsible for the destabilizing situation in the Eastern Ukraine – in direct proximity to the European Union. The EU has already done much to settle the conflict including the imposition of three waves of sanctions, active participation in the negotiation process, providing full support and assistance to Ukraine. Acknowledgement of Russian aggression against Ukraine by the EU, stipulated in Conclusions of the Special meeting of the European Council on 30 August 201413, is a very important step in this regard. The EU also took an obligation to provide financial and material aid to Ukraine (by the end of the year Ukraine expects to receive 250 million euro grant and 510 million euro preferential loan) and continues to insist on the fast settling of the conflict.

As long as Moscow has acted aggressively and decisively towards Ukraine, counteractions must be quick and decisive. It is worth mentioning that using negotiation process as the only means to settle 2008 Russian-Georgian conflict has led to the fact that territorial integrity of Georgia has not been restored by now. Diplomatic efforts must be backed by stronger arguments because the current Russian authorities unfortunately use its forceful impact in international negotiations.

The end of Russia’s aggression policy in the Post-Soviet area would be an indication of the EU success and demonstration to European nations, which have already signed the Association Agreement with the EU, such as Moldova and Georgia, that due to integration to the EU they can achieve their important political objectives including preserving territorial integrity, stability and security.

Economic advantages of the Agreement for Ukraine
Economic part of the Agreement envisages the creation of a free-trade zone between the EU and Ukraine, which is definitely a positive step for Ukrainian economy, as long as it will allow further liberalization of Ukraine’s market. According to experts from the Institute of economic studies and political consultations, this will strengthen competition and lead to the improvement of the quality, lower prices and to some extent will slower the inflation14.

Growing volume of mutual trade between Ukraine and the EU is expected to have positive influence on Ukrainian economy, broadening share of Ukrainian goods at European markets, increase of European goods nomenclature at Ukrainian market, which is expected to stimulate Ukrainian economy to improve price policy.

For now, the volume of trade exchange between the EU and Ukraine is almost the same as between Russia and Ukraine. For instance, foreign trade of goods between Ukraine and the EU in 2013 has reached $43,81 billion (27% of the overall Ukrainian foreign trade)15, at the same time trade of goods with Russia equaled to $44,96 billion (27,7%)16.

It is worth mentioning that starting from 2012 the overall trade between Ukraine and Russia began to decrease. So, the trade grew in 2011 by 33,5% compared to 2010, but in 2012 it decreased by 7,4% and in 2013 by 12,6%. This trend was preserved in early 2014. It can be concluded that decrease of mutual trade between Ukraine and Russia is not connected to the signature of the Association Agreement with the EU, that has become a widely speculated topic among adversaries to Ukrainian European integration (first of all inside Russia). This trend began in times of V.Yanukovich presidency, two years prior to the date of the expected signing of the Association Agreement. Probably adversaries to the European integration of Ukraine try to explain decrease of the volume of trade between Russia and Ukraine and hinder economic integration of Ukraine into the EU. The latter has been partly put into existence.

Despite other nations, even post-Soviet Moldova and Georgia, Ukraine is forced to participate in trilateral consultations with Russia and the EU concerning real risks for Russian-Ukrainian relations, possibly arising from the free-trade zone between Ukraine and the EU17. Despite the conduct of several rounds of such talks, including talks on the highest level with the participation of the EU High Representative Catherine Ashton, President of Ukraine Petro Poroshenko and President of Russia Vladimir Putin18, the Russian side continues to send signals of displeasure about the Agreement between the EU and Ukraine, and this signals are even accompanied by threats on behalf of Moscow. For instance, on 29 August 2014 Russian minister of economic development Alexey Ulyukayev stated that Russia will impose protective measures, if the EU and Ukraine reject its proposal to amend the Agreement19.

It is obvious that the mentioned threats and tough position of Russia were partly effective because at the Trilateral ministerial meeting on 12 September 2014 the representatives of the EU, Ukraine and Russia took decision on “delaying until 31 December 2015 the provisional application of the DCFTA while continuing autonomous trade measures of the EU to the benefit of Ukraine during the period”20. The main reason of this decision was ability “to fully support the stabilization of Ukraine”, as mentioned in the Joint Ministerial Statement, that witnessed full desire of the EU not to jeopardize the current fragile state of seize-fire, which was reached by the Trilateral Contact Group on 5 September 2014 in Minsk21, and not to provoke Russia to further escalation of the conflict on the East of Ukraine. At the same time, this decision is not a real obstacle for the Association process of Ukraine. Firstly, according to the Article 486 of the AA, the Parties can provisionally apply this Agreement in part and firstly concerning DCFTA. If the EU took corresponding decision, the Parties might start establishing the free trade area from the first day of October 2014, taking into account that the Ukrainian Parliament ratified the Agreement on 16 September 2014, but experience of the Western Balkans showed that a period between signature of the Association and Stabilization Agreement and beginning of implementation of the Interim Trade Agreement (as part of ASA in Balkan variant) was long to 1,5-2 years. Secondly, a real process of establishing a free trade area, according to the Article 25 of the AA, may last 10 years at maximum starting from the entry into force of this Agreement, that is after ratification by the EU, which envisages ratification procedures in all 28 member-states, the European Parliament (ratified on 16 September 2014) and corresponding decision of the European Council. According to the mentioned experience of the Western Balkans states, the whole ratification procedure in the EU can last several years. Thirdly, the EU tries to save correlation between the EU-Ukraine DCFTA and the CIS FTA to stimulate development of economic cooperation in Europe and push Russia to continue economic and trade relations with Ukraine. Fourthly, nobody inhibits Ukraine to apply unilaterally those positions of the AA, which lead to improvement of its economic system.

Reform of the Ukrainian economy and its adapting to the EU standards, envisaged by the Agreement, continues and, as estimated the Ukrainian minister of economic development P.Sheremeta, will “show the export potential of the state”22. This means that after synchronizing Ukrainian legislation, technical regulation and standards with the EU criteria Ukrainian producers will have a direct access to the European market, which will increase the export volume and thus will help increase the domestic production in Ukraine. According to assessments of the Ukrainian experts, harmonization of Ukrainian standards with European ones by only 50-75% will lead to 0,8% growth of Ukrainian GDP per year23.

This process is not an easy one for Ukrainian producers, as long as negative balance in trade with Russia is $4 billion and at the same time negative balance of trade with the EU is $10,3 billion. In other words, big number of Ukrainian producers is now oriented to the traditional Russian market, operate under Russian standards and will be forced to modernize their production. Due to possible imposing of limiting sanctions by Russia, part of them will be forced to transfer to European standards and search new markets for their products, but part of them will keep possibility to operate in the Russian market.

Those Ukrainian producers who are oriented towards the Russian customers announce the need for a long period (up to 5 years) to prepare themselves before the beginning of operating within the free-trade zone with the EU. Nevertheless, the EU-Ukraine Association Agenda was adopted in June 2009 and in fact became a prototype of the future Association Agreement with the aim of fulfillment of its separate provisions24. This means that Ukrainian producers have already had the needed 5-year term to prepare them for the economic integration into the European Union and had to begin this process at that time.

Implementation of the EU-Ukraine Association Agreement will have positive consequences for the Ukrainian population. As the experts from the Institute of economic studies and political consultations estimate, the Agreement will lead to increase revenues of citizens, lowering prices due to growing proposal and competition, improving quality of goods and services in the market. The last one is closely connected to harmonizing Ukrainian legislature with the European in spheres of food products security and technical regulation. However, prices for some other products may increase (first of all it concerns goods which are protected by copyright legislation, i.e. computer software, movies, medicament etc.), and law quality workers will be forced either to increase their professional level or to search new job opportunities25.

The Agreement envisages increase of cooperation between Ukraine and the EU on regional policy issues that is aimed at support to development of economically backward territories, and in rural areas policies. The success of such cooperation will mean improving life conditions, decrease of unemployment and growing welfare of separate regions.

Consequences of the Agreement for the Eastern European region
No doubt that signing of the Association Agreements with Ukraine, Moldova, and Georgia is to some extent demonstration that the idea of the EU Eastern Partnership appears to be not only another form of cooperation but a real effective project of the EU to spread European values in the Eastern European region, and as it was mentioned by the European Commission President Jose Manuel Barroso, a signal of effectiveness of the EU policy in the East26. In other words, this puts into action the main idea of the EU Eastern Partnership: strengthening democratic processes in states of the Eastern Europe and Southern Caucasus, assisting them in modernization and establishing the rule of law, adopting European standards and creating frameworks for further rapprochement of the Eastern partners with the EU. In future these processes will have to provide political and economic stability in the Eastern European states, which is needed nowadays.

Government administrating procedures, reformed in accordance with the EU standards, straight and understood by the Eastern European peoples, will allow these states not to change their foreign and domestic policy vectors depending on results of every election. This will help stabilizing situation both in every state and the whole region.

By signing the Association Agreement each state, including Ukraine, has shown that their foreign policy is unchanged and aimed at integrating into the EU. This foreign policy vector is considered unfavorable by Russia, which tries to preserve its influence in the post-Soviet space by using the dirtiest methods of destabilizing the situation. Among the six nations of the Eastern Partnership only Belarus has no conflict situation on its territory. This is reached due to support of Russian initiatives in the post-Soviet space by the Belarus leadership (CIS, Customs union, EurAsEC). All other nations have either active or frozen conflicts directly caused by Russia’s actions: Ukraine has Donbas and Crimea, Moldova has Transnistria, Georgia has Abkhazia and Southern Ossetia, Armenia and Azerbaijan have Nagorno-Karabakh. By keeping these regions unstable and by threatening to quickly destabilize the situation there, Russia still manages to preserve its influence in the Eastern Europe.

In case of Ukraine, Russia did not create conflict zones on its territory just immediately after the USSR collapse because it managed to influence Ukrainian political leadership and effectively use economic means of influence (gas, milk and other wars). At the same time Moscow strengthened gradually economic, information, political and even military influence in the Ukrainian Crimea, a base for the Russian Black Sea Fleet, simultaneously trying to tie Ukrainian Donbas to Russia with the use of ideology and economic means. For this Russia used various tools: religious proximity; nostalgic sentiments about careless Soviet past; inclusion of these territories into the Russian Empire (historical factor); Russian language and “the need to protect it”; demonstration of better life within Russia (in Moscow and Saint-Petersburg, while hiding miserable state of other Russian regions); stable political system (which role was played by authoritarian regime in the RF), and some other factors. All these were supported by a large number of Russian politicians, political scientists, political technologists and the Russian mass media. When it became clear that Ukraine can ultimately move away from Russia, Moscow used its influence in the Crimea and Donbas trying to transform these regions into zones of instability and hinder Ukraine’s movement towards the EU. That is why signing the Association Agreement with Ukraine, as well as with Georgia and Moldova became shocking news for Russia.

Despite internal disputes within the EU on ways of settling the conflict in the Eastern Ukraine, today the EU shows readiness to cooperate actively with Ukraine in the security sphere that is envisaged in the Association Agreement. For instance Article 9 of the Agreement “Regional stability” stipulates: “The parties shall intensify their joint efforts to promote stability, security and democratic development in their common neighborhood, and in particular to work together for the peaceful settlement of regional conflicts”27. Without doubt this article in the text of the Agreement took into account the conflicts existing at that moment, first of all in Transnistria, Abkhazia, Southern Ossetia and Nagorno-Karabakh. However it should also encompass the conflict continuing in the Donbas.

The EU and its member-states put much effort to settle this conflict, but positions of some European states can lead to relatively moderate position of the EU, while aggression from the Russian side against Ukraine grows. In this case stability, security, and democratic development can be threatened, thus causing the appearance of new source of tension within the common neighborhood which contradicts basic principles of the EU Common foreign and security policy.

This situation currently is favorable only to one party – Russia, which uses all possible means, from military intervention in the Eastern European states to economic blackmailing of the EU member-states, to reach its goals.

So, the Association Agreement between the EU and Ukraine is directed at political and economic development of the nation, stabilizing the situation within the state and in the overall Eastern European region. However unwillingness of Russia to lose control over this region and Moscow’s actions, directed at fueling existing and creating new conflicts zones, tend to further destabilize the situation. Russia tries to reach it in order to show inability of the EU to guarantee peace and stability and in order to hinder further spread of the EU values upon the whole Eastern European region.

Vitalii Martyniuk – Vice-president of the Center for Global Studies “Strategy XXI”, Foreign policy expert of the Ukrainian Centre for Independent Political Research. Specialist on EU energy policies, EU Foreign Policy and EU-Ukraine relations.

1 V.Martyniuk, Ukraine and the EU in the Gas Post-Confl ict Situation: Three Development Options, Research Update, Vol. 15, 3/563, UCIPR, Kyiv, 2009, www.ucipr.kiev.ua

2 Statement of the Heads of State or Government on Ukraine, Brussels, 6 March 2014, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/141372.pdf

3 www.president.gov.ua/en/news/31119.html

4 www.razumkov.org.ua/ukr/poll.php?poll_id=865

5 Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, Article 1

6 http://tsn.ua/politika/scho-dast-pidpisannya-ugodi-pro-asociaciyu-ukrayini-z-yevrosoyuzom-356568.html

7 European integration of Ukraine: experience of neighbors and prospects of consolidation of society, Ilko Kucheriv Democratic Initiatives Foundation, www.dif.org.ua

8 Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, Title III

9 Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, Article 19

10 Андрій Дихтяренко ≪Олексій Данилов: Війна в Україні закінчиться розвалом Росії≫, 07.08.14, ≪Обозреватель≫

11 Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, Article 4

12 Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, Article 10

13 Conclusions, Special meeting of the European Council, 30 August 2014, p.3.

14 http://www.eurointegration.com.ua/articles/2014/06/27/7023743/

15 www.ukrstat.gov.ua

16 www.russia.mfa.gov.ua/ua/ukraine-ru/trade

17 http://www.eeas.europa.eu/delegations/ukraine/press_corner/all_news/news/2014/2014_07_14_01_en.htm

18 www.europa.eu/rapid/press-release_MEX-14-0825_en.htm

19 www.ria.ru/economy/20140829/1021874602.html#ixzz3BIROVD2j

20 Joint Ministerial Statement on the Implementation of the EU-Ukraine AA/DCFTA, Brussels, 12 September 2014; www.europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14-276_en.htm

21 Protocol on the results of consultations of the Trilateral Contact Group, signed in Minsk, 5 September 2014; www.osce.org/home/123257

22 www.me.gov.ua/News/Detail?id=1714bбс0-6cfd-4f37-8239-2cб19b42a18a

23 www.me.gov.ua/News/Detail?id=1714bбс0-6cfd-4f37-8239-2cб19b42a18a

24 Association Agenda Ukraine-EU, MFA Ukraine www.mfa.gov.ua/ua/about-ukraine/european-integration/ua-eu

25 http://www.eurointegration.com.ua/articles/2014/06/27/7023743/

26 http://www.center.gov.ua/ua/publication/content/812.htm

27 Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, Article 9.

Ukrainian Role in the Transnistrian Conflict Settlement in the Framework of the OSCE Chairmanship*

Hanna Shelest

[tekst pierwotnie opublikowany w://text originally published in:
"Nowy Prometeusz" nr 4, październik 2013, ss. 57-63]

In 2013 Ukraine holds the chair at the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE), which is one of the highest profile roles in the international arena the country took since the declaration of its independence. Ukrainian Chairmanship of the OSCE can become an instrument and a chance for Ukraine to advance its international standings and to promote its status in international relations. However, OSCE Chairmanship is not only a great honor but a challenge too. For Ukraine one of such challenges is a settlement of the Transnistrian conflict, as it stays the key question for the regional security policy. As far as it has always been a part of the mediation and peacekeeping activities of Ukraine as Transnistrian region bordering only Ukraine and Moldova could not stay out of the Ukrainian concern, this very issue was announced as one of the priorities for the Ukrainian Chairmanship in January 2013.1

OSCE and the settlement of the Transnistrian Conflict
In 1993, the OSCE (then the CSCE) established a Mission in Moldova to support efforts to find a peaceful solution to this conflict. The main objectives of the Mission are to assist in negotiating a lasting political settlement of the Transnistrian conflict, to consolidate the independence and sovereignty of the Republic of Moldova, and to reach an understanding on a special status for the Transnistrian region.2 OSCE is one of the official mediators in the resolution of the Transnistrian conflict. Mission in Moldova has constantly facilitated direct negotiations between Chisinau and Tiraspol and actively cooperated with all mediators and observers. This is the very organization which reached the biggest success in confi dence-building measures and agreements on basic principles of the relations between the two conflicting parties. Despite the interruption of the official talks in the “5+2” format in 2006, OSCE Mission directed its efforts on organization of the informal meetings, the goal of which were renewal of the official format. During 2008-2009 the process of informal negotiations was intensifed. Furthermore, confidence-building measures between two parties were expanded in 2008, when the experts meetings in the groups of common interests in social and economic spheres have been started.

OSCE actions in this direction have been intensified in 2011, among others, by organization of the conference under the auspices of the OSCE and support of the German government, which took place in September 2011 in Bad Reichenhall, and by the revival of the offi cial talks in the “5+2” format, which took place during another round of consultations in Moscow on the 22nd of September 2011. Last years this conflict got a new attention due to the increased interest to this question on the side of the international community, renewing regular negotiations in the “5+2” format, as well as the progress in resolution of some “technical” issues and confi dence-building measures.

In all conflicts at the post-soviet space the OSCE as a mediator tried to be a link between the conflicting parties, but also between the different mediation and peacekeeping efforts in the region. At the same time it is necessary to point out that OSCE actions in the peace process are concentrated in two tracks: confidence building measures, people to people contacts and political settlement. Problem of the Transnistrian conflict settlement is one of the key ones at every annual OSCE Ministerial Meeting, and with a certain periodicity the chairing state proposes a new initiative on peaceful settlement of this conflict. Stepping-up of the negotiating process due to the Lithuanian and Irish Chairmanships’ priorities set in this sphere is a good background for continuation of this trend from the Ukrainian side.

The role of Ukraine
Ukrainian Chairmanship in the OSCE in 2013 is not only an important basis to enhance Ukrainian role in the negotiating process, but also to achieve a progress in a resolution of this conflict. This possibility is due to the fact that Ukraine has a high level of awareness and understanding of reasons of the Transnistrian conflict, its course of events during all the time of the existence, as well as a new context which has appeared after the change of power in Moldova in 2009 and in Transnistria in December 2011.

Ukraine is perceived by the confl icting parties not only as a peaceful and impartial partner, who is interested in a regional stability, but also as an adequate interlocutor, who understands problems of the post-communist states. Moreover, it is perceived as the less interested in territorial claims and claims of other character to the parties to conflict. From the very beginning Kyiv has officially supported the territorial integrity and sovereignty of Moldova and stand for conflict settlement by peaceful means only on the terms mutually acceptable for conflicting parties. It is important to emphasize that once Moldova and Transnistria advocated Ukrainian involvement in the peace process as a state, which for their opinion has not been biased and has not have geostrategic interests in the region. Ukraine always presents its territory for meetings and consultations between the representatives of Chisinau and Transnistria. Despite the fact that Ukraine has had an official status of mediator together with Russia and OSCE since 1994, and guarantor of peace (together with Russia) since 1997, for 10 years Ukraine has been not actively involved in the Transnistrian peace process, just joining the discussion of some narrow issues of the confidence-building. In April 2005 the situation has changed, as Ukrainian authorities proposed a comprehensive peace plan, presented at the GUAM summit in Chisinau, named after then President of Ukraine – The Yuschenko Plan. Not all points of that plan have been implemented, among others because of a low-intensity of the Ukrainian diplomats work in this direction. However it brought several serious shifts – the EU and the USA was invited to join the peace process, so the “5+2” format (Moldova, Transnistria, Russia, Ukraine, OSCE + the EU and the USA) has been created, which is still perceived as a main negotiating format. Even more, the European Union Border Assistance Mission to Moldova and Ukraine (EUBAM) was created to facilitate border issues settlement. If at the beginning it was purely technical mission, right now the confidence-building and conflict-settlement elements has been incorporated. In 2013, Ukraine as a Chair, appears in a unique situation when it unites two “voices” (its own and OSCE) in the “5+2” format.

The settlement – risks & challenges
However, one cannot abstain from mentioning the risks that Ukraine faces as the OSCE Chair in the Transnistrian conflict settlement. First of all it’s a competition of some international mediators. Then, it is a desire to play leading role without accommodation of the positions with other involved parties resulting in inability to concentrate attention of the conflicting parties on the concrete plan of the peace settlement and reduction the weight and authority of the OSCE as a mediator.

As far as the role of the Russian Federation is very well-known, one should not ignore positions of other interested parties. For the opinion of Vladimir Yastrebchak (former Minister of Foreign Affairs of Transnistrian) fragmentation and lack of coordination in the activities of Moscow and Kyiv to a great extent lead to the wheelspin of talks, low level of performance of the undertaken political-diplomatic efforts, impeding the potential, which both states have.3 Back in 2001, when Romania was chairing in the OSCE, it was not “allowed” to deal with the Transnistrian confl ict, perceived by many as a partial actor. Some Romanian experts even predicted that Ukraine would also be not allowed to be very active in this direction so not to overtake leading roles of others involved. However it hasn’t happened and Ukraine is still seen as a good broker to facilitate the process.

Yet on February 15, 2005 President of Romania T. Basescu during negotiations in Moscow raised a question of Bucharest involvement in the confl ict resolution process in Transnistria, underlining that if that problem was important for Ukrainian security, so in that sense it was also important for Romanian.4 Russian leadership has returned to this question in October 2010, when upon the results of the trilateral negotiations between leaders of France, Germany and Russia in Deauville (France), President D. Medvedev stated that success of the Moldovan-Transnistrian conflict settlement depended not only on Russia, Moldova, Transnistria and the European Union, but also on Romania. Active work of the Russian Federation on Romanian involvement can be seen as a desire to minimize the role of other mediators, including Ukraine. At the same time, for Romania, one of the main tasks is minimization the role of Russia in the region, especially in Moldova – so all this leads to a paradox. Within the years Romania has been balancing between desire to be an independent mediator and necessity to consider joint position of the EU. Despite some independent steps, in November 2010 Minister of Foreign Affairs of Romania T. Baconschi stated that Romania took part in the Moldovan-Transnistrian conflict settlement only as a member of the European Union.5 In some way it makes life of Ukraine easier as it takes away from the stage one of the competitors, but at the same time, Ukraine could have Romania as its ally contrary to the Russian position. Mutual interest in a quick settlement of the Transnistrian conflict makes these two states natural partners. Both countries can take responsibility for the security in the region, presenting additional arguments for Russian military withdrawal.

The second risk Ukraine might face as the OSCE Chair, is reluctance of the conflicting parties to revitalize the peace process and to compromise, what is backed by the unwillingness of the parties to accept Ukraine in particular, and the OSCE as a whole, as an influential mediator. Ukraine took a quick start in the negotiation process as the OSCE chair in January 2013 conducting first negotiations with the representatives of Moldovan and Transnistrian establishment during the visits of the Chair-in-office, Minister of Foreign Affairs of Ukraine Mr. Kozhara and the OSCE Chairperson’s Special Representative for conflicts Amb. A. Deshchytsia. It brought some expectations, which were broken by the further denial of the Transnistrian side Mr. Kozhara’s statement that they are ready to move to the political settlement issues6 and de-facto fail of the meeting in Lviv on the 19th of February 2013, when leaders of Transnistria rejected to participate. First round of negotiations in the “5+2” format, organized in 2013 under the Ukrainian Chairmanship “brought some disappointment for those, who believed in “magician” who united for the OSCE statuses of a mediator and a guarantor”.7 Other experts perceived Lviv meeting as a failure of Ukraine, as neither the place had been selected properly (Chernivtsy or Odessa looked more logical) nor the agenda had been prepared carefully, when Ukrainian interests were not taken into account as well as previous agreements were not considered.8 Ukrainian Minister was quick in announcing the breakthrough in the negotiations, which some perceived as wishful thinking and others as unwise haste that resulted in a sharp reaction of both Transnistria and the Russian Federation and influenced further low level of negotiations in Lviv. For Ukraine, who is not a freshman in these negotiations, such mistakes cannot be excused. As a result a new round of negotiations in May 2013 in Odessa has to be started with the lower level of political representation and issues to be agreed.

In opinion of Artem Fylypenko (Head of the Odessa Branch of the National Institute for Strategic Studies) if the agreement on free movement of goods and people between Moldova and Transnistria has been signed in Lviv it would be perceived as a certain breakthrough and a success of the Ukrainian diplomacy. But this has not happened and it became clear that Tiraspol acts in the wake of Moscow policy, and the latter is not very interested in Ukraine getting certain benefits from the OSCE Chairmanship.9 For the next rounds of negotiations Ukraine should make additional efforts to ensure meetings of the leaders of Transnistria and Moldova to happen. However, an internal political crisis in Moldova and political instability in Transnistria can also disturb Ukrainian plans for dialogue’s intensification.

Peacekeeping format – is it time for changes?
One of the problems that still exist is a current peacekeeping format in the region, which does not correspond with a current state of affairs. De facto this mission should transform from military into police one, have a mandate to observe and control the border, renovate the rule of law and monitor human rights, etc. But now its extra militarization just provokes fear in the region, which has a negative psychological effect not reflecting the real situation.

Back to 2006, during the Belgian OSCE Chairmanship this question was raised for the first time. The Belgian proposal would place the reformed peacekeeping operation under the OSCE’s aegis. It would include troops from “many countries,” but Russia would alone provide 30% to 40% of the troops (this is formulated as: “no single country should provide more than 30% to 40%”). Structurally, 75% of the manpower would consist of military troops and 25% of police and civilian observers.10 However it has not happened. Yet in November 2010 President of Romania T. Basescu proposed to change Russian military to European one – this proposition has not been realized either.

There are statements of the EU member-states and the USA on necessity to withdraw Russian military (except peacekeepers) and the rest of ammunition according to the commitments which Russia took at the Istanbul Summit of the OSCE in 1999, which will be logically if Ukraine joins. Nowadays there is a possibility to present such a position from the Ukrainian side as a position of the chairing of the OSCE state, which should promote compliance with the decisions adopted under auspices of this organization.

In four main conflicts at the post-soviet space – Nagorno-Karabakh, Abkhazia, South Ossetia and Transnistria – Ukraine and OSCE are on the different levels of inclusion. Transnistria conflict demonstrates the highest level of involvement for both. Thus Ukraine should correlate its initiatives and adjust its ambitions to realities of the resolution process. One of the positive elements of Ukraine as a mediator is its readiness not to monopolize the peace process, but to attract other mediators, minimizes risks of accusation in partiality. So for Ukraine, the OSCE is one of the main platforms for reaching political agreement between the conflicting parties, as represents an established and credible format for negotiations.

As for now Ukraine is more striving to the demonstration of activity, not having real propositions, so it can lead to the practice of “initiatives for initiatives”. Therefore Ukraine needs to return to the practice of preliminary consultations that will lead to the successful dynamics of its OSCE Chairmanship.11 Moreover, as situation around Lviv meeting showed it is necessary to remain calm and silent about the preliminary agreements reached before their fi nal implementation.

As for now Ukraine should organize most of the next negotiations at its territory. Ukraine should facilitate continuation of negotiations between two sides simultaneously in two dimensions. On one side confidence-building measures should be discussed, which are connected with practical questions that can be resolved between the parties, as well as level of people to people contacts. On the other side, the political settlement and dialogue on the final resolution and status of Transnistria should take place. The initiative to launch a standing Civil Society Forum on Transnistrian confl ict resolution has been being discussed within the Ukrainian civil society which also tries to be actively involved in the peace process.

If this year efforts succeed, Ukraine will have a chance to propose a new plan for Moldova and Transnistrian Moldovan Republic coexistence. It can be based on an idea of the self-governed region with a delegation of authorities (e.g. as a Scottish devolution). However, taking into account concerns of Tiraspol and Moscow some guarantees should be presented. For example that Moldova will not join another state, will continue being neutral and a guarantee of linguistic and humanitarian rights of the ethnic minorities, which inhabit the territory of the self-proclaimed TMR. As for now, none of the mediators is ready to present a new peace plan for the Transnistrian settlement. Nevertheless the search for the new formats of coexistence should be continued, as with the Moldovan and Ukrainian ways towards European integration, Transnistria should make a choice of its future, which is now hampered by the fears of possible Romanization.

Hanna Shelest, PhD – Senior Researcher at Odessa Branch of the National Institute for Strategic Studies. Specializes in conflict resolution and security in the Wider Black Sea and the Middle East regions.

* The following text has been submitted in Summer 2013 and therefore it analyses only the first half of the Ukrainian presidency in the OSCE.

1Protracted conflicts, human trafficking and media freedom amongst Ukraine’s OSCE 2013 priorities, http://www.osce.org/cio/98763, (Accessed 1 February 2013).

2OSCE Mission to Moldova, http://www.osce.org/moldova/43356, (Accessed 15 March 2013).

3Владимир Ястребчак: Согласованные действия России, Украины и Приднестровья как средство от ≪заморозков≫, http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/transdniestria/1630710.html, (Accessed 20 March 2013).

4Мир в Приднестровье: Румыния хочет ≪приложить руку≫, http://news.bbc.co.uk/hi/russian/news/newsid_4268000/4268759.stm, (Accessed 15 February 2013).

5Урегулирование приднестровского конфликта без Румынии, http://terra.md/ru/news/moldova/pridnestrovie2/default.aspx, (Accessed 25 December 2012).

6Глава МИД Приднестровья вслед за президентом опровергла ложь главы МИД Украины, http://www.regnum.ru/news/1616472.html, (Accessed 23 January 2013).

7Владимир Ястребчак: Согласованные действия России, Украины и Приднестровья как средство от ≪заморозков≫, http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/transdniestria/1630710.html, (Accessed 28 February 2013).

8Ю. Збитнев, Львовский провал Кожары, „Хвиля”, http://hvylya.org/analytics/politics/lvovskiyproval-kozharyi.html, (Accessed 21 February 2013).

9A. Филипенко, Приднестровье не торопится подыгрывать Украине ИА, „Тирас”, http://176.9.53.83/jeksperty/37044-artem-fi lipenko-pridnestrove-ne-toropitsya-podygryvat-ukraine.html, (Accessed 21 February 2013).

10V. Socor, OSCE’S Belgian Chair Proposes Reformed Peacekeeping In Moldova, „Eurasia Daily Monitor”, Volume 3, Issue 195, http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=32157, (Accessed 21 February 2013).

11Владимир Ястребчак: Согласованные действия России, Украины и Приднестровья как средство от ≪заморозков≫, http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/transdniestria/1630710.html, (Accessed 28 February 2013).

Zewnętrzna identyfikacja ukraińskiego samostanowienia narodowego

Ihor Rafalskyj

[niniejszy tekst pierwotnie opublikowany został w:
"Nowy Prometeusz" nr 4, październik 2013, ss. 47-53]

Zdobycie niepodległości przez Ukrainę odbywało się w wirze geopolitycznych transformacji związanych z upadkiem komunizmu oraz niszczeniem dwubiegunowego międzynarodowego układu sił. Status niepodległego państwa postawił przed tożsamością narodową nowe zadania zarówno w wymiarze wewnętrznej, jak i zewnętrznej identyfikacji.

O pewnych sprzecznościach i niekonsekwencjach w uświadamianiu nowych realiów i zadań narodowego samookreślenia świadczą, przede wszystkim, dokumenty ustawodawcze nowo tworzącego się państwa ukraińskiego – Deklaracja suwerenności państwowej 1990 r. oraz Akt ogłoszenia niepodległości 1991 r. Są one odzwierciedleniem ideologicznej i politycznej walki, która rozgrywała się między zwolennikami różnych koncepcji i modeli ukraińskiego samookreślenia w momencie przyjęcia tych ustaw. Występowanie w nich odmiennego podejścia do prób zdefiniowania podmiotu narodowego samostanowienia (naród ukraiński czy ludność byłego ZSRR) jest rezultatem porozumienia zawartego między przedstawicielami tych koncepcji zarówno w sali parlamentu, jak i w przestrzeni politycznej państwa jako całości. Powielanie tych kompromisów w następnych aktach ustawodawczych, włącznie z Konstytucją, prowadzi do tego, że proces samookreślenia został odroczony, a jego uczestnicy w okresie niepodległości zmuszeni byli wracać do stanu nieokreśloności odziedziczonego z przeszłości.

Istotne aspekty samookreślenia narodowego są realizowane w postaci różnych projektów lub idei rozwoju społecznego. Jednym z takich projektów, który towarzyszy kształtowaniu się narodu i państwa ukraińskiego, w szczególności w XX wieku, jest dążenie do włączenia się w europejską kulturę i przestrzeń polityczną. W swoich początkowych formach – publicystycznych apelach, deklaracjach zamiarów, politycznych hasłach – kierunek integracji może być określany jako „wybór europejski”. W warunkach rozwoju zjednoczonej Europy, już nie tylko jako całości cywilizacyjnej, ale i politycznej, wybór ten nabrał bardziej konkretnej treści i stał się jednym z czynników wyznaczających ukraińskie samostanowienie. Idea przyłączenia się do europejskiej kultury i przestrzeni politycznej opierała się na całokształcie historyczno-kulturowych założeń, w myśl których Ukraina była obecna w tradycyjnych wyobrażeniach społeczności europejskiej, miała wspólne z resztą Europy idee społeczne, normy i wartości. Świadczy to o europejskim charakterze Ukrainy.

Już w okresie bezpaństwowości integracja z przestrzenią europejską była zdefiniowana jako priorytet strategii narodowej suwerenności w szeregu projektów ideologów ukraińskich, począwszy od M. Chwylowego, W. Lipińskiego, a kończąc na działaczach ukraińskiej emigracji okresu powojennego. Dlatego określenie kierunku europejskiego jako głównego punktu orientacyjnego rozwoju narodowego i emancypacji w kręgu innych narodów stało się usankcjonowanym prawnie skutkiem ogłoszenia niepodległości przez Ukrainę.

Pierwotnie projekt integracji europejskiej miał charakter kulturowy i był nieco abstrakcyjny. Krytycy tej koncepcji zwracali uwagę na konieczność przyjęcia takich norm współżycia europejskiego, które miałaby przyswoić ukraińska elita intelektualna i polityczna, a wraz z nią całe społeczeństwo, w celu adekwatnej interakcji z partnerami europejskimi oraz w celu bycia odpowiednio postrzeganymi i ocenianymi przez partnerów.

Projekt Ukrainy europejskiej zapewniał jej z pewnością adaptację do zasadniczo nowego systemu relacji między narodami, grupami społecznymi i jednostkami. Integracja europejska Ukrainy wymagała nabycia przez elitę polityczną oraz społeczeństwo obywatelskie państwa pewnej wiedzy, umiejętności i nawyków racjonalnego myślenia, rozsądnego dialogu z partnerami, efektywnego i planowego działania mającego na celu osiągnięcie postawionych celów.

Rozbieżność we wzajemnych oczekiwaniach, różnice w planach realizacji dwóch projektów: z jednej strony – ukraińskiego narodowego samookreślenia w jego klasycznej, romantycznej formie, z drugiej – pragmatycznego zjednoczenia europejskiego skupionego wokół wspólnych interesów ekonomicznych, doprowadziły do swoistego zamrożenia projektu eurointegracji. Już na samym początku rozszerzania Unii Europejskiej na wschód pobudziło Ukrainę do rozważenia bardziej realistycznie i z większym zainteresowaniem perspektywy członkostwa w tej organizacji.

Idea włączenia się w proces jednoczenia się Europy od samego początku była rozpatrywana przez część intelektualistów i polityków w kontekście innych możliwych kierunków integracji – jako przeciwwaga. Za całkowicie niedopuszczalną uważano integrację z Rosją, natomiast dopuszczano (ale była to mniej znacząca perspektywa) włączenie się Ukrainy w polityczny i kulturowy krąg Europy Wschodniej.

Bardziej konkretna i realistyczna polityka Ukrainy – polityka „wyboru europejskiego” stała się regularną reakcją na zagrożenie utratą tożsamości cywilizacyjnej, przesunięciem na margines w sytuacji permanentnego konfliktu między Rosją a Zachodem. Główną rolę w tej polityce odgrywały Stany Zjednoczone, które potencjalnie wywierały wpływ na swoich europejskich partnerów w celu zapewnienia większych ustępstw w sprawie ukraińskich dążeń. Taki wpływ stałby się możliwy w przypadku przyspieszonego przystąpienia Ukrainy do NATO. Na przeszkodzie w realizacji tego planu stał cały szereg czynników – wewnętrzna niestabilność na Ukrainie w orientacji na Zachód, wrogość Rosji, brak gotowości nowego rozszerzenia UE oraz utrata strategicznego znaczenia regionu Europy Środkowo-Wschodniej w polityce Waszyngtonu.

W ukraińskiej debacie o eurointegracji wszystkie te elementy spowodowały wiele sprzeczności i zrodziły nowe zjawiska i koncepcje. Były to przede wszystkim:
1) narastanie nastrojów antyzachodnich w regionach rosyjskojęzycznych, które zostały poddane silnej propagandzie ze strony Rosji;
2) wzrost wzajemnej nieufności uczestników dialogu europejsko-ukraińskiego z powodu obopólnego nieprzygotowania do praktycznych kroków w kierunku integracji;
3) pojawienie się nowych międzynarodowych, geopolitycznych koncepcji, dotyczących cywilizacyjnej podmiotowości Ukrainy, które pozwoliłby wyeliminować konflikt na tle eurointegracji z porządku dziennego i odsunąć proces narodowego samookreślenia na późniejszy okres.

Dalszy rozwój wydarzeń przekreślił nadzieje Ukrainy na możliwość uczestnictwa w projekcie integracji europejskiej w postaci otrzymania członkowstwa w UE w jakiejkolwiek określonej perspektywie. Doprowadziły do tego zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne czynniki. Wybrana w 2004 roku na fali narodowo-demokratycznego ruchu władza okazała się bezsilna i nie była w stanie przezwyciężyć inercji skorumpowanego i nieprofesjonalnego modelu rządzenia państwem. Nie umiała także uwolnić społeczeństwa od permanentnego politycznego napięcia i konfliktu tożsamości.

Znaczącym wydarzeniem dotyczącym projektu eurointegracji Ukrainy był szczyt UE-Ukraina w Paryżu (2008 r.), gdzie strony oświadczyły, że Nowa wzmocniona umowa 2007 roku zostanie przekształcona w Umowę o stowarzyszeniu. We wspólnej deklaracji szczytu podkreślono, że nowe porozumienie „pozostawia otwartą drogę do dalszego stopniowego rozwoju stosunków między Ukrainą i UE. Unia Europejska przyjmuje do wiadomości europejskie aspiracje Ukrainy oraz akceptuje wybór europejski Ukrainy”.1 Negocjacje w sprawie Umowy o stowarzyszeniu i stworzenia strefy wolnego handlu trwały do 2011 roku. W tym czasie, zdaniem ekspertów, Ukraina znacznie spowolniła swoje starania na rzecz integracji europejskiej. Coraz bardziej pogłębiał się regres zarówno w zewnętrznej, jak i wewnętrznej polityce, rozpoczęły się procesy odejścia od demokratycznych zasad, co z kolei doprowadziło do zaprzepaszczenia wielu osiągnięć politycznych Ukrainy.

Umowa o stowarzyszeniu to unikalna szansa dla Ukrainy. Szansa nie tylko i nie tyle na stworzenie solidnej bazy dla dalszego ustawicznego politycznego i gospodarczego rozwoju kraju, na reformowanie wszystkich kluczowych obszarów państwa oraz wdrożenie norm europejskich standardów, ale również na odgrywanie roli czynnika jednoczącego dla rodzącego się ukraińskiego narodu politycznego i pełnienie znaczącej funkcji w ukraińskiej suwerenności narodowej. Ponadto, z punktu widzenia byłego szefa Komisji Europejskiej Romano Prodiego wyrażonego na łamach wpływowego magazynu „Financial Times”, podpisanie Umowy o stowarzyszeniu między Ukrainą a UE i dalsza integracja Ukrainy może „ożywić Europę w czasie kryzysu gospodarczego … i zreformować stosunki Unii Europejskiej i Rosji”.2 „Powinniśmy pamiętać – powiedział Prodi – że członkostwo w Unii Europejskiej i stosunki z nią są nie tylko znakiem potwierdzenia zobowiązania do przyjęcia europejskich wartości, są to środki wspierające dalszy rozwój tych wartości, określają perspektywy demokratyzacji na Ukrainie. Rozumiemy, że Kijów jest kolebką cywilizacji rosyjskiej. Na Ukrainie mieszka duża część ludności rosyjskiej, a ludność ukraińska jest rozdarta między przyszłym europejskim i rosyjskim scenariuszem – pisze polityk. Tym niemniej teraz nastał moment, by zacieśnić więzi między Ukrainą a Europą – przekonuje Prodi. Ukraina może stać się krzewicielem europejskich wartości i relacji, które pomogą zmniejszyć wzajemne podejrzenia i przyczynić się do budowania trwałego pokoju”.3

Jednym z najtrudniejszych problemów polityki zewnętrznej Ukrainy jest konieczność pogodzenia europejskiego kursu integracji z potrzebą zachowania i pogłębienia równorzędnych i dobrosąsiedzkich stosunków z Rosją, które w rzeczywistości są ważnym elementem architektury europejskiej. Rosja, jak każdy suwerenny kraj, ma prawo do własnych interesów narodowych. Jednak oczywiste jest, że aby zdefiniować interes narodowy, konieczne jest spójne zrozumienie jedności, pojęcie, czyje interesy są w danym wypadku rozpatrywane, jak również wspólne rozumienie procesów, w których interesy te są określane i wdrażane. W związku z tym, w zależności od wyjściowych założeń, jakie się przyjmie, definiują one różne modele samostanowienia i realizacji interesów narodowych. Niedawno w rozmowie z „Niezavisimaja Gazieta” prezydent Rosji Władimir Putin stwierdził, że „samostanowienie narodu rosyjskiego to polietniczna cywilizacja zamknięta kodem kulturowym”.4 Budowa nowych rosyjskich „projektów cywilizacyjnych” na kształt „rosyjskiego świata”, „euroazjatyzmu”, „jedności słowiańskiej” pokazuje rosyjskie próby grania w swoją grę na europejskim (i światowym) polu w celu znalezienia wsparcia dla realizacji swoich ogromnych geopolitycznych aspiracji. Jak słusznie zauważyli autorzy monografii Projekt europejski i Ukraina – „niechęć utraty wpływów na Ukrainie przez Federację Rosyjską, a tym samym zaprzeczenie europejskiej aspiracji Kijowa, nabrało cech celowej polityki włączenia Ukrainy w bardziej radykalny system zależności od Moskwy. Brak aktywności i konsekwencji Ukrainy w sprawie ochrony własnej godności i interesu narodowego ma pokazać Zachodowi, że jest bezsilna jako państwo, prowokując tym samym konfrontację z Rosją, której Ukraina chce uniknąć”.5

O rosnącej presji co do konieczności przyłączenia się Ukrainy do rosyjskich projektów integracyjnych świadczą przede wszystkim oświadczenia doradcy prezydenta Rosji Siergieja Głazjewa, dotyczące porozumienia z Ukrainą w sprawie przyznania jej w przyszłości statusu obserwatora w Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej – oznacza to, że Ukraina ma zamiar wejść do tego stowarzyszenia, ponieważ status obserwatora przyznaje się tylko krajom, które bezwzględnie zobowiązały się do zawarcia tego związku integracyjnego. Ponadto, jego zdaniem, decyzja o przywróceniu uczestnictwa Ukrainy w integracji Eurazji uniemożliwia integrację europejską.6 Ale o wiele bardziej poważne jest sprawozdanie premiera Ukrainy, Mykoły Azarowa, mówiące, że Ukraina nie zamierza ograniczać się do statusu obserwatora w Unii Celnej, i że „obecnie rząd Ukrainy stworzył grupę wystarczająco kompetentnych specjalistów, którzy badają możliwość przyłączenia się Ukrainy do całego szeregu umów, które tworzą ramy prawne Unii Celnej”.7

W dzisiejszych warunkach (chwilę przed ewentualnym podpisaniem Umowy o stowarzyszeniu) ukraińska elita ma dokonać geopolitycznego i cywilizacyjnego wyboru pod presją bardzo poważnych czynników polityki zagranicznej, wśród których główną rolę odgrywali politycy Federacji Rosyjskiej. Analizując rosyjski nacisk na Ukrainę, Anatolij Halczynskyj jeszcze w 2002 roku zwracał uwagę, że wszystkie elementy – a) poleganie na ludności rosyjskojęzycznej, b) zwiększenie inwestycji rosyjskich w gospodarkę Ukrainy i c) powrót do starych mechanizmów wojskowej i wojskowo-technicznej współpracy – mogą być postrzegane jako „bardzo przyzwoite z punktu widzenia norm obowiązujących w stosunkach międzynarodowych”.8

Nowa polityka Rosji oraz utrzymująca się chwiejność Ukrainy doprowadziły do zmiany strategii czołowych graczy geopolitycznych, przede wszystkim Stanów Zjednoczonych. Wcześniej mogliśmy liczyć na zdecydowane stanowisko Zachodu, a szczególnie USA. Teraz dotychczasowy stan rzeczy jest kwestionowany, uznanie przez Waszyngton, de facto, prawa Rosji do „naturalnej dominacji” na obszarze postradzieckim, bezpośrednio dotyczy stosunków rosyjsko-ukraińskich. Logicznym wnioskiem, jaki wysnuł Halczynskyj w praktycznie beznadziejnej sytuacji geopolitycznej, jest potrzeba znalezienia nowej pozycji na arenie międzynarodowej. Z takiego punktu widzenia wychodzi Europa Zachodnia, „która rozumie, że każda nowa aneksja Ukrainy przez Rosję spowoduje poważną destabilizację kontynentu europejskiego”.9

W ciągu dziesięciu lat sytuacja zasadniczo nie uległa zmianie. W 2013 roku słynny angielski badacz James Sherr opublikował interesujące studium pod wymownym tytułem Twarda dyplomacja i miękki przymus, gdzie w zasadzie potwierdził niezmienne stanowisko Rosji wobec Ukrainy.10 A identyfikacja Ukrainy z Europą to problem, który nie jest już produktem romantycznych oczekiwań i swobodnego wyboru wartości, a raczej sztywno zdeterminowanym wyborem czy nawet jedyną szansą na przetrwanie. W tym samym czasie pojawiła się rozsądna wypowiedź Tarasa Kuzio: „Grając zgodnie z zasadami, ukraińska elita polityczna pokazała brak życzliwości wobec europejskich wartości. Zwolnienie Łucenki prawdopodobnie nie wystarczy, żeby misja Kwaśniewski – Cox zaleciła Unii Europejskiej podpisanie Umowy o stowarzyszeniu z Ukrainą na szczycie Partnerstwa Wschodniego w listopadzie w Wilnie. Bez jasno wyznaczonej drogi do integracji europejskiej, Ukraina może nadal dryfować po rosyjskiej orbicie”.11

Tragizm ukraińskiego wyboru polega również na tym, że Ukrainie towarzyszy głęboka alienacja cywilizacyjna, a próby integracji według innego scenariusza – to odtwarzanie rosyjskiego imperium, z centrum skupionym w Moskwie. Ilustrując tę kolizję, ukraiński pisarz i dyplomata, Jurij Szczerbak, odnosi się do dzieł ideologów rosyjskiego euroazjatyzmu (M.S. Trubeckiego etc.), którzy uważali Ukrainę za rodzaj wschodnioeuropejskiego księstwa, które ma religijne korzenie w bizantyjskiej tradycji chrześcijaństwa, a tradycję polityczną wywodzi z Europy i które to księstwo przeciwstawiało się Rusi Moskiewskiej jako ośrodkowi tworzącego się imperium euroazjatyckiego.

Europejski wybór jako projekt narodowego samostanowienia natknął się na wiele przeszkód – były to różnice w zakresie pojmowania nowoczesnej tożsamości narodowej oraz niedopasowanie wzajemnych oczekiwać wobec tego procesu. Ta porażka naturalnie doprowadziła do kryzysu całego projektu narodowego samostanowienia, z którym perspektywa integracji europejskiej była ściśle związana. Wyjście z kryzysu tożsamości narodowej i samo projektowanie jest możliwe na drodze przemyślenia projektu integracji europejskiej w kierunku jego dostosowania do realiów współczesnej polityki międzynarodowej i krytycznej oceny sytuacji na Ukrainie bądź poprzez poszukiwania nowej koncepcji zdobycia podmiotowości i znaczenia w polityce międzynarodowej.

Dr hab. Ihor Rafalskyj – historyk, pracownik naukowy Instytutu Studiów Politycznych i Etnicznych im. I.F Kurasa Ukraińskiej Akademii Nauk; b. dyr. Żytomierskiego Archiwum Obwodowego, kierownik Głównego Urzędu ds. Polityki Wewnętrznej przy Administracji Prezydenta Ukrainy, szef Obuchiwskiej Rejonowej Administracji Państwowej.

1 Spil’na zajava ščodo Uhody pro asociaciju ES-Ukrajina, http:/www.mfa.gov.ua/mfa/ua/publication/content/21532.htm.

2 EU and Ukraine must Build a Bridge between East and West, “Financial Times”, June 17, 2013.

3 Ibidem.

4 “Niezawisimaja gazieta”, 4 Apriel 2013.

5 Evropejs’kyj projekt ta Ukrajina, NISD [Nacional’nyj Instytut Stratehičnych Doslidžen’] 2012.-198 s.

6 “Dzerkalo tyžnia”, 1 červnia 2013.

7 Ibidem.

8 A.S. Halczynskyj, Ukrajina – na perechresti heopolityčnych interesiv / A.S. Halczynskyj. – K.: Znannia Ukrajiny, 2002, s. 123.

9 Ibidem, s. 124.

10 J. Sherr, Hard Diplomacy and Soft Coercion: Russia’s Influence Abroad, London, 2013.

11 T. Kuzio, Ukraine Continues to Play with the Rules, not by the Rules, “Eurasia Daily Monitor”, 17 April 2013.

Zrozumieć Łukaszenkę – misja niemożliwa?

Kamil Kłysiński

[niniejszy tekst pierwotnie opublikowany został w:
"Nowy Prometeusz" nr 4, październik 2013, ss. 23-31]

Porażka zachodniego sposobu myślenia
Na skutek brutalnej pacyfikacji demonstracji powyborczej 19 grudnia 2010 roku w centrum Mińska oraz następującej po tym fali represji wobec opozycyjnych partii politycznych, niezależnych mediów i organizacji społecznych, doszło do zerwania dialogu pomiędzy Mińskiem i Brukselą, który według wszystkich racjonalnych analiz zachodnich był w interesie Aleksandra Łukaszenki. Rozwój współpracy z UE stwarzał bowiem korzystny klimat dla kredytów od Międzynarodowego Funduszu Walutowego, a także od samej Unii1 czy poszczególnych państw członkowskich. Polepszał się również klimat inwestycyjny, co ze względu na ogromne zapotrzebowanie białoruskiej gospodarki na nowoczesne technologie i wsparcie kapitałowe, również miało duże znaczenie. Jednak najważniejszą korzyścią dla Mińska mogło być uzyskanie politycznego pola manewru na arenie międzynarodowej. Poprawne relacje z UE, w połączeniu z konkretnym wsparciem finansowym z Zachodu znacząco wzmacniały pozycję Mińska wobec Moskwy, dążącej od lat do przejęcia strategicznych aktywów w białoruskim przemyśle i tym samym nieodwracalnego ograniczenia suwerenności Białorusi. Zachód z kolei oczekiwał jedynie rezygnacji z represji wobec środowisk opozycyjnych i liberalizacji życia politycznego, bez gruntownej przebudowy białoruskiego systemu autorytarnego. Nie padało również żądanie oddania władzy przez Aleksandra Łukaszenkę. W oparciu o prosty i logiczny rachunek zysków i strat, zachodni politycy, eksperci, dziennikarze i komentatorzy zgodnie uznali, że kosmetyczna liberalizacja w zamian za konkretne korzyści polityczne i finansowe białoruskiemu przywódcy się po prostu opłaca. Tymczasem, swoim nieprzewidywalnym działaniem, Łukaszenko zerwał ponad dwuletni dialog z Zachodem i tym samym skazał się na kosztowne politycznie wsparcie Rosji. Zrodziło się wówczas pytanie o logikę działania białoruskiego prezydenta, o jego racjonalność jako polityka i gracza na arenie międzynarodowej.

System odwróconych pojęć
Podstawowy problem ze rozumieniem polityki Aleksandra Łukaszenki polega na tym, że używa on dokładnie tych samych pojęć, co politycy zachodni, lecz interpretuje je już w zupełnie inny sposób. Najbardziej jaskrawo tę prawidłowość ilustrują jego wyobrażenia na temat demokracji. Podczas wizyty w stołecznych zakładach MAZ (produkcja samochodów ciężarowych) tak objaśniał robotnikom demokratyczne wartości: „Nam trzeba takiej demokracji, w której kiedy człowiek pracuje to dostaje chociaż jakąś tam zapłatę, żeby kupić chleba, mleka, śmietany, twarożku a niekiedy i kawałek mięsa, żeby nakarmić dziecko i tak dalej. No, co do mięsa, to może latem nie będziemy go tak dużo jeść”.2 A zatem prezydent Białorusi sprowadza demokrację do kwestii socjalnych, co całkowicie wpisuje się w tradycje radzieckiej propagandy. Podobnie jest z innymi pojęciami. Na przykład kompromis nie oznacza dla niego konieczności rezygnacji każdej ze stron z części własnych oczekiwań, celów czy przyjętych założeń. Rozwiązaniem kompromisowym dla Łukaszenki jest wyłącznie sytuacja, w której to właśnie jego warunki zostają spełnione za cenę ustępstw drugiej strony. Tym samym ustępstwo nie jest dla niego ważnym elementem negocjacji, umożliwiającym osiągnięcie porozumienia, a jedynie oznaką słabości, szkodliwą dla budowanego od lat wizerunku silnego lidera. Z kolei zobowiązanie (w formie ustnej lub pisemnej) jest dla Łukaszenki przede wszystkim sposobem ogrania przeciwnika (w żadnym razie nie partnera), a nie – jak jest ogólnie przyjęte – elementem budowania zaufania w relacjach.3 A zatem, przy tak pojmowanej idei demokracji i jej mechanizmów, nie dziwi, że Łukaszenko może być odbierany jako „ostatni dyktator w Europie”.4 Zarazem bardziej pogłębiona analiza pokazuje, iż od lat konsekwentnie kieruje się on własną logiką, która – niezależnie od wywoływanych w świecie demokratycznym kontrowersji – od 19 lat pozwala mu utrzymywać się przy władzy.

Autorytarny reżim władzy
Aleksander Łukaszenko nie ukrywa swojej fascynacji rządami silnej ręki oraz samymi przywódcami autorytarnymi – zarówno tymi żyjącymi jak i tymi, którzy przeszli już do historii. Do dziś jego oponenci wypominają mu kontrowersyjną wypowiedź dla niemieckiej gazety „Handelsblatt” w 1995 roku. Pozwolił sobie wówczas na następującą ocenę: „I nie wszystko, co związane z Adolfem Hitlerem, było złe. On oczywiście zaprzepaścił wszystko, co było dobre – tym co zrobił z niemiecką polityką zagraniczną i rozpętał II wojnę światową, a wszystko co nastąpiło potem już tylko wynikało z tego. To była masowa zagłada, w tym również i niemieckiego narodu. Proszę sobie jednak przypomnieć jego rządy w Niemczech. Ani Pana ani mnie wtedy nie było ale znamy historię. Bo przecież niemiecki porządek kształtował się przez wieki. A za Hitlera proces ten osiągnął najwyższy poziom. To było to, co odpowiada naszemu rozumieniu republiki prezydenckiej i roli prezydenta w tym systemie.”5

Ten cytat pokazuje sposób myślenia Aleksandra Łukaszenki o sprawowaniu rządów w państwie. Białoruski prezydent nie wyobraża sobie, iż miałby z kimkolwiek dzielić się władzą, czy podlegać jakiejkolwiek kontroli – na przykład ze strony parlamentu, co jest typowe dla większości państw demokratycznych. W związku z tym, niemal od samego początku swojej prezydentury, a więc od połowy lat 90., Łukaszenko konsekwentnie budował model państwa autorytarnego, w którym on i jego najbliższe otoczenie decyduje o wszystkich najistotniejszych sprawach w sferze gospodarki, polityki czy też życia społecznego. Dla lepszego umocowania ideologicznego swoich autorytarnych ambicji, przedstawił dość oryginalną tezę o „pniu” (tj. władzy prezydenckiej), z którego powinny wyrastać pozostałe „gałęzie” władzy (tj. ustawodawcza i sądownicza). Sam jednak tę idee wypaczył i, jak zgryźliwie zauważyli białoruscy prawoznawcy po listopadowym referendum 1996 roku (zmieniającym konstytucję w kierunku modelu autorytarnego), ten domorosły botaniczny mutant zaczął usychać, a „pień” przekształcił się w ociosany z gałęzi słup.6

Wybór takiego modelu zarządzania państwem wynika z jednej strony z głębokiego przekonania Łukaszenki o wyższości silnego państwa i ręcznego sterowania, nad zbyt niestabilną i skomplikowaną – z jego punktu widzenia – demokracją w wydaniu zachodnim. Z drugiej strony, odpowiada on charakterowi prezydenta, który czerpie osobistą satysfakcję z poszerzania osobistej kontroli na coraz to nowe sfery funkcjonowania państwa. Prezydent osobiście podejmuje również te decyzje, które w skali państwa mają niewielkie znaczenie. Prowadzi to do sytuacji kuriozalnych, gdy Łukaszenko na przykład wydaje licencje na eksport ważnych – jego zdaniem – towarów, wydziela grunty rolne pod działalność gospodarczą, kieruje rozwojem nauk historycznych i redagowaniem szkolnych podręczników, zatwierdza scenariusze filmów fabularnych, wybiera i ogłasza tematy wypracowań na egzaminy wstępne do szkół wyższych, kontroluje przebieg konkursu na „Miss Białorusi” itd.7 Legendą stała się telekonferencja z 2004 roku z gubernatorem obwodu brzeskiego Konstantinem Sumarem, przeprowadzona w trakcie kampanii żniwnej – Łukaszenko: Radzicie sobie ze żniwami? Sumar: Nie chciałbym obrażać Boga, szanowny Aleksandrze Grigoriewiczu. Widzi Pan jaka jest pogoda. Łukaszenko: Przecież nie jestem Bogiem. Sumar: Pan jest ważniejszy! Łukaszenko: Dziękuję.8

Nie należy jednak zapominać, że Łukaszenko jest politykiem obdarzonym fenomenalną intuicją. Znakomicie wyczuł, że rządy silnego przywódcy, swego rodzaju „Ojca narodu” (biał. Baćki), idealnie trafiają w oczekiwania większości społeczeństwa, oczekującego w pierwszej kolejności porządku i stabilności socjalnej. Prezydentura jest dla Łukaszenki nie tylko pracą, zadaniem politycznym, ale też misją, osobistą fascynacją i sposobem na życie. W związku z tym nieustanne wzmacnianie władzy i prewencyjne likwidowanie wszelkich, nawet minimalnych zagrożeń, jest głównym celem działań białoruskiego prezydenta. Uchwycenie tej prawidłowości jest kluczem do zrozumienia logiki funkcjonowania białoruskiego reżimu i tłumaczy, dlaczego w grudniu 2010 roku Łukaszenko zdecydował się na brutalną rozprawę z opozycją, a nie na drobne ustępstwa wobec Zachodu.

„Awanturnictwo” w polityce zagranicznej
U podstaw rodzącej się na początku lat 90. strategii polityki zagranicznej niepodległej Białorusi legły idee neutralności oraz koncepcja tzw. wypośrodkowanej drogi lub też wielowektorowości. Sedno tego podejścia sprowadzało się do przekształcenia Białorusi w strefę bezatomową9 i nieuczestniczenia w jakichkolwiek blokach czy sojuszach obronnych, przy jednoczesnym zrównoważonym rozwoju relacji z wieloma partnerami Białorusi, w tym przede wszystkim z Rosją i Unią Europejską. I choć w drugiej połowie lat 90. na pierwszy plan wysunęła się koncepcja strategicznego partnerstwa z Rosją10, Aleksander Łukaszenko do dziś chętnie podkreśla, że jest gotowy współpracować z każdym, pod warunkiem poszanowania prawa międzynarodowego i suwerenności Białorusi11.

Jednocześnie, wbrew tej pokojowej retoryce, Aleksander Łukaszenko świadomie prowokuje zarówno swoich zachodnich jak i wschodnich sąsiadów, prowadząc do napięć i konfliktów. Klasyczną ilustracją strategii sztucznego prowokowania międzynarodowego konfliktu jest skandal, związany z wysiedleniem, akredytowanych na Białorusi, ambasadorów 22 państw z ich rezydencji na osiedlu Drozdy w 1998 r., gdzie również mieściła się jego rezydencja. Na polecenie prezydenta, droga do Drozdów została zablokowana poprzez wykopanie rowu, a bramę do rezydencji ambasadora USA zaspawano. Odłączona została woda, prąd i telefony. Zablokowanie rezydencji uderzyło nie tylko w kraje zachodnie ale również azjatyckie (Chiny, Indie, Turcja), a także Rosję. Siedem państw (USA, Niemcy, Anglia, Francja, Włochy, Grecja, Turcja, Japonia i Polska) odwołało swoich ambasadorów w celu konsultacji. W odpowiedzi USA zaproponowały wyrzucenie Białorusi z organizacji międzynarodowych, a 25 państw Europy uznało Łukaszenkę oraz 130 wysokich rangą przedstawicieli władz białoruskich za persona non grata. „Drozdowska historia” stanowi najbardziej adekwatny przykład polityki zagranicznej Łukaszenki i jego stosunków z innymi państwami oraz organizacjami międzynarodowymi. Białoruski lider, jak się wydaje w trosce o swój komfort, postanowił pozbyć się kłopotliwego sąsiedztwa dyplomatów i zamiast podjąć rozmowy w tej sprawie, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami dyplomacji, w dobitny sposób pokazał, że nie zamierza liczyć się z żadnymi standardami międzynarodowymi. Szantaż i groźby, dążenie do demonstracji siły, niechęć do ustępstw i okazania słabości, reagowanie siłą na siłę – to jedyna metoda prowadzenia negocjacji jaką uznaje białoruski prezydent.12

Białoruski lider również często prowadził konfrontacyjną politykę wobec swojego kluczowego partnera politycznego i gospodarczego, czyli Rosji. Za każdym razem, gdy Kreml zaczynał wywierać presję, usiłując wymusić na władzach Białorusi spełnienie przyjętych zobowiązań w zamian za znaczące subsydia ekonomiczne i energetyczne13, Aleksander Łukaszenko reagował w sposób emocjonalny, niekiedy ocierający się o histerię. Na przykład 29 września 2006 roku, u szczytu kolejnego gazowego konfliktu z Rosją, Łukaszenko oświadczył, że w przypadku nieustępliwości „Gazpromu”, może wystawić białoruskiego operatora gazociągów „Biełtransgaz” na przetarg i kupią go Amerykanie. A następnie, że jeśli jeszcze do tego kupią ukraiński system gazociągów, to „wezmą za gardło i Rosję i Europę”. Łukaszenko oskarżał Moskwę również o zapędy imperialne: „Władze Rosji, jak się okazuje, dalszy rozwój naszego sojuszu widzą w aneksji Białorusi”. „Rosja chciałaby sprywatyzować nie tylko wybrane zakłady…jakie tam sprywatyzować – po prostu przejąć. Oni chcieliby prywatyzacji całego kraju!”.14

Taki konfliktogenny styl uprawiania polityki zagranicznej z zewnątrz może zostać uznany jako krótkowzroczne awanturnictwo, prowadzące do załamania relacji z sąsiadami, będącymi jednocześnie kluczowymi partnerami handlowymi, jak w przypadku UE, czy również politycznymi sojusznikami, jak to ma miejsce w relacjach z Rosją. Jednak zgodnie z własną logiką Aleksander Łukaszenko w ten sposób świadomie rozgrywa sprzeczne interesy Zachodu i Rosji wobec Białorusi. Ta polityka, określana mianem taktyki lawirowania, przez wiele lat pozwalała mu uzyskiwać szereg profitów, zarówno od partnerów zachodnich jak i od Rosji – przy jednoczesnym zachowaniu znacznej niezależności. Załamanie tej koncepcji nastąpiło dopiero po rozpędzeniu demonstracji białoruskiej opozycji 19 grudnia 2010 roku.

Konfrontacyjna retoryka białoruskiego prezydenta ma jeszcze jedno zastosowanie, kluczowe dla sytuacji wewnętrznej na Białorusi. Aleksander Łukaszenko konsekwentnie kreuje atmosferę zagrożenia z zewnątrz. Jest to zresztą działanie typowe dla wielu reżimów autorytarnych, mające na celu mobilizowanie i dyscyplinowanie społeczeństwa. Strasząc obywateli wizją utraty niepodległości na skutek knowań wrogów zewnętrznych, białoruski lider chce się pokazać jako jedyny skuteczny obrońca suwerennej Białorusi, gwarant stabilności i bezpieczeństwa w państwie. W ten sposób reżim próbuje skonsolidować i utrzymać pod kontrolą społeczeństwo, a zarazem mieć również pod ręką gotowe wytłumaczenie problemów gospodarczych, sankcji nakładanych np. przez UE, zaostrzania kontroli wewnętrznej, a także represji wobec opozycji, przedstawianej jako „V Kolumna” wrogów zewnętrznych15. Stąd też, Łukaszenko – niekiedy w bardzo ostrej i emocjonalnej formie – oskarża inne państwa bądź grupy państw o działania wrogie wobec Białorusi. Ze względu na strategiczne partnerstwo z Rosją, głównym obiektem oskarżeń jest Zachód, który białoruski prezydent przedstawia jako rozsadnik patologii moralnych: „Swojemu społeczeństwu w najbliższym czasie powinniśmy pokazać, czym oni się tutaj zajmują, jak chcą nasze dziewczęta zamienić w prostytutki, co oni tu kombinują, jak karmią naszych obywateli narkotykami, jak oni tutaj rozpowszechniają homoseksualizm i jakimi metodami się posługują”.16 Ze względu na swoje pryncypialnie krytyczne stanowisko wobec reżimu białoruskiego, aktywne wsparcie dla środowisk opozycyjnych oraz wciąż obecny na Białorusi historyczny stereotyp o zagrożeniu ze strony ekspansywnej Polski, często głównym obiektem tych ataków jest Warszawa. W październiku 2011 roku prezydent Łukaszenko, komentując przebieg warszawskiego szczytu Partnerstwa Wschodniego, powiedział: „Oni (tzn. polskie władze – przyp. aut.) śpią i śnią, że granica przebiega pod Mińskiem. Oni nijak nie mogą się pogodzić, że granica jest tam, za Grodnem”.17 Tego typu wypowiedzi, wprost zarzucające Polsce rewizjonizm, należą do stałego kanonu wypowiedzi białoruskiego prezydenta. Nieco rzadziej, w momentach kolejnych przesileń na linii Mińsk-Moskwa, Aleksander Łukaszenko również wskazywał na rosyjskie zagrożenie, grając przy tym na nośnych jeszcze na Białorusi odniesieniach historycznych. Na przykład w 1996 roku oświadczył: „Tak jak w 1941 roku, teraz znów jesteśmy w okrążeniu! Przy czym wrogowie zadomowili się we władzach sąsiedniego państwa, z którym niedawno podpisaliśmy umowę o stowarzyszeniu”.18

Konserwacja modelu gospodarki centralnie sterowanej
Białoruś do dziś zadziwia wielu zachodnich obserwatorów specyficznym systemem gospodarczym, będącym hybrydą gospodarki centralnie planowanej i systemu wolnorynkowego. Podobnie jak w czasach ZSRR, białoruskie przedsiębiorstwa wykonują plany roczne, większość gospodarki jest w rękach państwa a rolnictwo wciąż opiera się na kołchozach i sowchozach. W rezultacie ten przestarzały i nieefektywny system gospodarczy generuje olbrzymie straty i wymaga nieustannych dotacji z zewnątrz, czy to w formie pożyczek czy subsydiów – takich jak np. niskie ceny dostaw rosyjskich surowców energetycznych. Choć wiele wskazuje, iż Aleksander Łukaszenko zdaje sobie sprawę ze słabości białoruskiego modelu gospodarczego, to głównym jego celem jest utrzymanie silnej władzy, a to wyklucza reformy. Gospodarka jest zatem całkowicie podporządkowana politycznym planom przywódcy Białorusi. Trafnie tę zależność ujął jeden z biografów białoruskiego prezydenta Aleksander Fieduta: „Zaraz po dojściu do władzy Łukaszenko spostrzegł i pojął to co było dla niego najważniejsze: raz podjęte reformy rynkowe są już nieodwracalne a rynek to żywioł, którym nie da się sterować za pomocą metod typowych dla kołchozu. Intuicja podpowiedziała mu, że to byłaby dla niego katastrofa. […] Rynek i demokracja, które są uodpornione na ręczne sterowanie, wydały się mu prostą drogą do utraty władzy”.19 W rezultacie prezydent Łukaszenko od lat ręcznie steruje gospodarką i jak się wydaje nabrał przekonania, iż jest to możliwe. W 2008 roku, gdy pojawiały się pierwsze symptomy światowego kryzysu ekonomicznego, na jednym z zebrań powiedział: „Ostrzegam członków Rady Ministrów – w kraju nie ma i nie będzie żadnego kryzysu”.20

Stosunek do inwestorów zagranicznych
Jednak jeszcze większe nieporozumienia wynikają w sferze polityki wobec inwestorów zagranicznych. Głośne przypadki wyrzucania inwestorów z Białorusi, konfiskaty ich majątku czy wręcz pozbawiania ich wolności wywoływały szok na Zachodzie i umacniały wizerunek Łukaszenki jako nieprzewidywalnego i lekceważącego wszelkie normy dyktatora. Również w tej kwestii Łukaszenko kieruje się nie chwilowymi emocjami, a dość spójną logiką. Najtrafniej opisuje ją były szef wydziału prawnego Administracji Prezydenta Białorusi Aleksander Płaskowicki i ze względu na duży walor poznawczy warto tę relację przytoczyć w całości: „Paradoksalnie patriarchalna ideologia naszej państwowości, przy całej swojej prostocie i opisaniu w literaturze, dla inwestorów zagranicznych wciąż pozostaje wielką zagadką, pomimo ich doświadczenia w lobbowaniu własnych spraw. Oni po prostu nie wierzą, że jest to możliwe, w obecnych czasach, w 10-milionowym państwie w centrum Europy. Zdawałoby się, że Łukaszenko już tyle razy podpowiadał jak załatwiać inwestycje: trzeba przyjść do prezydenta, o wszystkim mu opowiedzieć, poprosić o to, co potrzebne i on może wiele dać. Nie jest to takie znowu trudne, tym bardziej, gdy uwzględnimy, że u naszego prezydenta zachował się jeszcze radziecki respekt wobec bogatych obcokrajowców. A tymczasem wychodzi z tego jakaś dziwna rozmowa. Prezydent, niczym lider wspólnoty pierwotnej, jest maksymalnie konkretny: z całego serca zaprasza swoich rozmówców do robienia interesów na Białorusi i obiecuje osobiste poparcie, dosłownie we wszystkich kwestiach, w tym również tych zupełnie drugorzędnych. Czego jeszcze trzeba, żeby prowadzić biznes wśród nas? Ale cudzoziemcy, widocznie nie rozumiejąc gdzie trafi li, wszczynają abstrakcyjne rozmowy o gwarancjach prawnych. Jakie gwarancje prawne, panowie? W rodzinie jest tylko jedno prawo – słowa „Baćki”, a wszystko pozostałe to ot taka sobie „maskarada”. I w rezultacie prezydent obraża się na inwestorów zagranicznych, którzy nie przyjęli jego przymilnych propozycji, a inwestorzy z kolei obrażają się na prezydenta”.21

Próba podsumowania: konsekwentna logika polityczna czy wizje nieobliczalnego polityka?
Aleksander Łukaszenko kieruje się wprawdzie bardzo specyficzną i odległą od zachodnich standardów, lecz jednocześnie całkiem spójną logiką działania, która z punktu widzenia jego interesów jest zupełnie uzasadniona. Niezależnie bowiem od jej moralnej czy ideologicznej oceny, już od 19 lat skutecznie realizuje on swój główny cel życiowy jakim jest władza – niepodzielna i niepodważalna. Białoruski prezydent podejmuje działania według określonego klucza i ich zrozumienie jest możliwe, pod warunkiem odrzucenia zachodnich
norm i standardów rządzenia. Warto też na koniec zwrócić uwagę na jeden istotny problem, który z każdym rokiem nabiera coraz większego znaczenia. Pacyfikacja opozycyjnej demonstracji 19 grudnia 2010 roku była, zgodną z wyżej opisaną logiką prewencyjną, reakcją na potencjalne zagrożenie dla władzy. Posunięta do skrajności obawa przed jakimkolwiek ustępstwem i zmniejszeniem kontroli nad biegiem wydarzeń, skłoniła białoruskiego prezydenta do tej, zupełnie nieadekwatnej dla zachodniej opinii publicznej, reakcji. Jednocześnie ta decyzja stała się również początkiem końca politycznej koncepcji Aleksandra Łukaszenki. Białoruś, zrywając dialog z Zachodem, utraciła bowiem pole manewru i została zmuszona do ustępstw wobec Rosji, w tym m.in. sprzedaży całości udziałów systemu gazociągów oraz pełnej akceptacji rosyjskich planów reintegracji przestrzeni poradzieckiej. Wszystko wskazuje na to, iż jest to początek końcowej fazy przejmowania przez Rosję pełnej kontroli nad Białorusią. Jednocześnie koncentracja Łukaszenki na kwestii zachowania wizerunku twardego i nieustępliwego polityka, powstrzymuje go przed zwolnieniem wszystkich więźniów politycznych, a to z kolei uniemożliwia normalizację stosunków z Zachodem. Z kolei obawa przed utratą kontroli nad gospodarką blokuje realną prywatyzację i modernizację białoruskiego przemysłu. Tych
negatywnych zależności jest znacznie więcej i są one dowodem na to, że – skuteczna przez wiele lat – strategia Łukaszenki coraz bardziej się wyczerpuje i staje się poważnym zagrożeniem dla niego samego.

Kamil Kłysiński – analityk w Ośrodku Studiów Wschodnich im. Marka Karpia. Absolwent Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Zajmuje się sytuacją polityczną, gospodarczą i społeczną na Białorusi oraz relacjami polsko-białoruskimi.

1 Zapoczątkowanie dialogu UE-Białoruś otworzyło drogę do uzyskania, coraz bardziej niezbędnej w kontekście pogłębiającego się kryzysu gospodarczego na Białorusi, pożyczki stabilizacyjnej od MFW. W rezultacie przeprowadzonych negocjacji Białoruś pod koniec 2008 roku otrzymała kredyt w wysokości 3,5 mld USD, który był wypłacany w 5 transzach do wiosny 2010 roku i – jak sam przyznał Aleksander Łukaszenko – uratował białoruską gospodarkę przed zapaścią. Z kolei na początku 2011 roku, w przypadku spokojnego przebiegu wyborów prezydenckich na Białorusi, Mińsk miał otrzymać 400 mln EUR pożyczki od Komisji Europejskiej.

2 W. Karbalewicz, Aleksandr Łukaszenko. Politiczeskij portriet, „Partizan”, Moskwa 2010, s. 332.

3 K. Kłysiński, Spowiedź analityka, czyli o pokorze wobec Wschodu, [w:] Nowa Europa Wschodnia, nr 6 (XXVI) 2012, s. 59.

4 Publicystyczne określenie Aleksandra Łukaszenki, wskazujące na nieprzystawalność jego autorytarnych rządów do współczesnych europejskich norm politycznych i procesu rozwoju systemów demokratycznych w większości państw Europy. Ze względu na swoją nośność pojęcie to trwale wpisało się w dyskurs na temat Białorusi.

5 A. Fieduta, Aleksandr Łukaszenko. Politiczieskaja biografia, „Referendum”, Moskwa 2005, s. 379.

6 W. Karbalewicz, op. cit., s. 333 – 334.

7 Ibidem, s. 343 – 344.

8 „Biełorusskij Rynok”, nr 31 (615), 9 -16.08.2004, http://www.br.minsk.by/print.php?article=22688.

9 W 1992 r. wywieziono taktyczną broń atomową. A do listopada 1996 roku usunięto również głowice strategiczne, w związku z czym Białoruś stała się de facto państwem bezatomowym. Zob. W. Snapkowskij, Wnieszniaja politika Riespubliki Biełarus: pierwyje itogi perwogo diesatiletija, [w:] „Biełorusskij Żurnał Mieżdunarodnogo Prawa i Mieżdunarodnych Otnoszenij” nr (4) z 2000 roku, s. 46.

10 W. Ułachowicz, Wnieszniaja politika Riespubliki Biełarus’ w 1991 – 2001 godach, opyt konceptualnogo samoopredielenija, [w:] „Wnieszniaja politika Biełarusi w istoriczieskoj retrospiektiwie – matieriały mieżdunarodnoj konfierencii 24-25 maja 2002 g.”, Mińsk 2002, s. 231 – 233.

11 Białoruski prezydent wspomniał o tym na przykład w swoim przemówieniu, podczas oficjalnych obchodów Dnia Zwycięstwa 9 maja br. w Mińsku. Zob. http://telegraf.by/2013/05/lukashenko-nas-dushat-sankciyami-i-oblivayut-gryazyu-kleveti.

12 W. Karbalewicz, op. cit., s. 610 – 612.

13 Dla przykładu, według wyliczeń ekspertów Instytutu Ekonomii Białoruskiej Akademii Nauk, dzięki rosyjskim subsydiom energetycznym (tj. ulgowym cenom rosyjskiej ropy i gazu) Białoruś w 2012 roku zaoszczędziła ok. 10 mld USD. Mimo, iż ub.r. był pod tym względem rekordowym, to również w poprzednich latach rosyjskie subsydia odgrywały kluczową rolę w funkcjonowaniu białoruskiej gospodarki. Zob. http://www.gazetaby.com/cont/art.php?sn_nid=56518.

14 W. Karbalewicz, op. cit., s. 549 – 550, 552.

15 Pojęcie często używane przez Łukaszenkę w odniesieniu do działaczy białoruskiej opozycji, oskarżanych przez niego o spiskowanie w porozumieniu z Zachodem, w celu destabilizacji sytuacji wewnętrznej i obalenia władzy drogą rewolucji lub zamachu stanu. Takie oskarżenia pojawiły się na przykład po tragicznie zakończonych wyborach prezydenckich w 2010 roku.

16 W. Karbalewicz, op. cit., s. 619.

17 „Swobodnyje Nowosti Plius”, http://www.sn-plus.com/2009-08-09-09-43-07/58-vibori-denza-.

18 A. Fieduta, op. cit., s. 643.

19 Ibidem, s. 204 – 205.

20 W. Karbalewicz, op. cit., s. 442.

21 Cyt. za: Ibidem, s. 478.

Maciej Olchawa, „Gwiazdy i Tryzub. Europejska integracja Ukrainy” Szwajtpol Fiol, Kraków 2013

Tadeusz Iwański

[niniejszy tekst pierwotnie opublikowany został w:
"Nowy Prometeusz", nr 5, grudzień 2013, ss. 231-233]

Jesienią tego roku, nakładem krakowskiego wydawnictwa Szwajpolt Fiol ukazała się książka Macieja Olchawy Gwiazdy i Tryzub. Europejska integracja Ukrainy. Publikacja jest trójjęzyczna, otwiera ją wersja angielska, po której następują wersje ukraińska i polska drukowane, odpowiednio, na parzystych i nieparzystych stronach. W notce biograficznej, autor, urodzony w USA i wykształcony na uniwersytetach w Chicago i Krakowie, przedstawia się m.in. jako doradca ds. Ukrainy w Komisji Spraw Zagranicznych Parlamentu Europejskiego w latach 2008-2012. Obecnie zaś, o czym w książce nie wspomina, ale łatwo można znaleźć w Internecie, pracuje w biurze jednego z polskich europosłów. Publikacja została wydana krótko przed szczytem Partnerstwa Wschodniego w Wilnie, więc w bardzo odpowiednim momencie dla przedstawienia historii stosunków Ukrainy z UE. Niestety szansa, jaką stwarzają timing i temat, nie została wykorzystana.

Na początek kilka uwag metodologicznych: autor określa swoją pracę jako analizę, jednak język zastosowany w publikacji daleki jest od analitycznego. Sporo w nim kolokwializmów, cudzysłowów, określeń z języka potocznego oraz publicystyki, dalekich od suchego i precyzyjnego stylu, charakterystycznego dla analiz. Ponadto, dane ekonomiczne, m.in. statystyki handlu Ukrainy z UE, podane są za rok 2011, podczas gdy od kilku miesięcy dostępne są dane całościowe za rok ubiegły. Autor nadużywa również cytatów, czasami zajmujących ponad połowę strony, jednocześnie skromnie dawkując samodzielne wnioski. Zaskakuje również wykorzystana baza źródłowa – prawie w całości anglojęzyczna. Przypisy do materiałów polsko- i ukraińsko-języcznych są nieliczne, co samo w sobie nie jest błędem, jednak rodzi pytanie o rzetelność kwerendy (autor w żadnym miejscu pracy nie zaznaczył bowiem, dlaczego zdecydował się na taki klucz doboru źródeł i jaki stał za tym zamysł). Zresztą i wybór autorów, do których odwołuje się Olchawa, choć w większości prawidłowy, nie jest wolny od zaskoczeń. Np. na s. 137 autor cytuje „jednego z najbardziej wpływowych deputowanych, eksperta ds. ukraińskich Charlesa Tannocka”. Sprawdziłem, ponieważ nigdy o takim ekspercie nie słyszałem. I… sądząc po wystąpieniach w mediach oraz aktywności w parlamencie europejskim, taka ocena Brytyjczyka nie odpowiada rzeczywistości.

Pracę najlepiej czytać w języku angielskim. Drugim wyborem jest ukraiński, a trzecim – polski. Ta ostatnia wersja językowa pełna jest bowiem błędów gramatycznych i stylistycznych, szczególnie w oczy rzuca się nieudolne tłumaczenie z obu pozostałych języków. Czyta się w związku z tym książkę trudno, a błędy te na dłuższą metę drażnią i zniechęcają. By nie być gołosłownym – próbka: „Kiedy upadło imperium sowieckie, politycy zachodni mieli trudności z ujrzeniem Ukrainy w nowym świetle, ponieważ byli zaślepieni przez nawyk identyfikowania jej w kontekście ZSRR. Ta sytuacja panowała także w USA, mimo że w Stanach Zjednoczonych żyła liczna diaspora ukraińska, która była w stanie przybliżyć Waszyngtonowi problematykę swojego rodzinnego kraju. Brak głosu imigrantów ukraińskich w Europie Zachodniej zapewne przyczynił się do braku zrozumienia odrębności (historycznej, językowej i kulturowej) państwa ukraińskiego od Rosji, państwa dominującego i jądra Związku Sowieckiego” (s. 171) lub „Negocjacje między UE a Ukrainą w sprawie taryf i strefy wolnego handlu dążą do wprowadzenia acquis, poprzez które Ukraina uzyska większy dostęp do rynku unijnego” (s. 191). W tym wypadku zarzut należy skierować w pierwszej kolejności pod adres wydawnictwa, które nie dołożyło wystarczających starań, by redakcja i korekta polskiej wersji językowej eseju Olchawy była zrobiona jak należy.

Tyle o formie. Na pytanie czy treść ją usprawiedliwia, w moim przekonaniu należy dać odpowiedź negatywną. Na książkę składają się trzy rozdziały o dość niespójnej konstrukcji. W pierwszym Kij czy marchewka? Recepta na europejską integrację Ukrainy owej recepty jest jak na lekarstwo, natomiast podrozdział Próby „finlandyzacji” Ukrainy do reszty nie pasuje, ponieważ traktuje głównie o relacjach Ukraina-NATO oraz kwestiach bezpieczeństwa, w tym energetycznego. Rozdział drugi Upadki i wzloty: dwie dekady stosunków na linii Kijów-Bruksela, choć miejscami zawiera kompetentny opis brukselskich nastrojów wobec zbliżenia Ukrainy z UE, kończy się niewiele wnoszącymi do głównego tematu pracy dywagacjami autora o językowych zwyczajach unijnych i ukraińskich dyplomatów. Trzecia część dotyczy Partnerstwa Wschodniego – osadzenia tego programu w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, jego założeń i mechanizmów współpracy dwu- i wielostronnej, a także recepcji na Ukrainie. Autor wysnuwa prawidłowe wnioski, ciekawie opisuje kwestie związane z ukraińsko-unijnymi negocjacjami umowy stowarzyszeniowej, a szczególnie jej części handlowej, widać, że ma dobre rozeznanie w unijnych dokumentach, jednak ich nadmierne cytowanie sprawia, że lektura staje się nużąca. Z kolei zawarte na czterech stronach i zamykające książkę Wnioski końcowe i rekomendacje są w raczej zbiorem znanych w środowisku eksperckim postulatów, niż wartością dodaną – autorskimi, realistycznymi i precyzyjnymi propozycjami.

Z większością przedstawionych w publikacji sądów i faktów można się zgodzić, choć i tu autor nie ustrzegł się błędów. Dziwi na przykład, że opisując mediację UE podczas pomarańczowej rewolucji, zasługi na tym polu przypisane zostały jedynie Javierowi Solanie, a o roli Aleksandra Kwaśniewskiego nie wspomniano (choć w rzeczywistości było odwrotnie). Myli się również Olchawa twierdząc, że przyjęcie tzw. ustawy językowej spowodowało na Ukrainie „masowe demonstracje i ostre podziały w społeczeństwie”. Raban podnieśli politycy opozycyjni z trudnością spędzając demonstrantów pod Dom Ludowy w Kijowie, podczas gdy zwykłym ludziom, może poza zachodnią częścią Ukrainy, na eto naczchat’.

Konkludując, praca Macieja Olchawy zawiera wiele ogólnie słusznych sądów i powszechnie znanych wniosków, a warstwa faktograficzna jest na ogół poprawna. Tylko, że w sumie niewiele to wszystko wnosi do dotychczasowego stanu wiedzy na temat tytułowej Europejskiej integracji Ukrainy (nie wspominając o tym, że Ukraina się z UE nie integruje, ponieważ, jak dobrze autor wie, bo pisze o tym w książce, Bruksela nie zaproponowała Kijowowi perspektywy członkostwa; użycie więc tego czasownika jest nieprecyzyjne). Parafrazując recenzentów filmowych, książce Olchawy daję dwie gwiazdki na pięć z dopiskiem „dla amatorów”.

Tadeusz Iwański – doktorant w Instytucie Historii Polskiej Akademii Nauk, analityk w Ośrodku Studiów Wschodnich, członek redakcji „Nowego Prometeusza”.

Okręt flagowy na wzburzonych falach

Bogdan Góralczyk

[niniejszy tekst pierwotnie opublikowany został w:
"Nowy Prometeusz" nr 1, październik 2011, ss. 81-85]

Wśród kilku priorytetów polskiej prezydencji w UE znajduje się Partnerstwo Wschodnie. Jest pierwszym polskim unijnym projektem, a przynajmniej przygotowanym przy naszym walnym współudziale, więc jest o co walczyć. Jednakże realizacja tego celu może okazać się niezwykle trudna, bo warunki dla rozwoju tej inicjatywy nie są sprzyjające. Tym samym, przed polska dyplomacją stoi poważny test: czy potrafimy skutecznie bronić swoich interesów i programów?

Same przeszkody

Jeśli nie będziemy aktywni, stanowczy, zaradni i konsekwentni, Partnerstwo Wschodnie może odejść na bok i stracić na znaczeniu. Na czas polskiej prezydencji przypadają początki trzech ważnych ogólnoeuropejskich debat: budżetowej na lata 2014-2020, Paktu Solidarności Europejskiej i na temat polityki spójności w ramach strategii „Europa 2020”. Jeśli do tego dodamy, ciągle wzbudzający emocje, bo też kosztowny, pakiet energetyczno-klimatyczny, wyłania się trudna agenda, w ramach której trudno będzie wysupłać więcej środków dla Partnerstwa Wschodniego, niż przyznane mu w obecnej perspektywie finansowej, do 2013 r., 600 mln euro. A bez większych środków trudno spodziewać się, że Partnerstwo mocno ruszy z kopyta. Jest zrozumiałe, że nie ma spraw ważniejszych, a zarazem trudnych dla wszystkich państw członkowskich, niż kwestie budżetowe. Tym bardziej teraz, gdy Europa w dobrej kondycji finansowo-budżetowej nie jest, o czym świadczy kryzys Eurozony i poważne kłopoty kilku państw członkowskich, barwnie nazwanych PIIGS, które mają spore trudności z własnym budżetem (chodzi o Irlandię, Grecję, Hiszpanię, Portugalię i Włochy). W takich okolicznościach debata nad finansami będzie szczególnie trudna.

Drugi czynnik, który z całą pewnością utrudni utrzymywanie Partnerstwa Wschodniego na agendzie, to przedłużający się, trudny do przewidzenia w skutkach, kryzys w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie. Te kwestie, wszystko na to wskazuje, w trakcie polskiej prezydencji pozostaną aktualne. Europa, co naturalne, będzie bardziej patrzyła raczej na południe niż na wschód, a ostatni moment jej większego zainteresowanie Europa Wschodnią, miał miejsce w czasie kryzysu po ostatnich wyborach na Białorusi pod koniec ubiegłego i na początku bieżącego roku. To właśnie one, jak wiele na to wskazuje, mocno rozczarowały niemieckie elity co do głębszego zaangażowania na wschodzie – i to jeszcze przed rekcją domina w państwach arabskich, zapoczątkowaną w Tunezji.

Oczy Europejczyków są skierowane teraz na południe, a nie na wschód. W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na to, iż jedno z państw członkowskich naszej „trójki” – Cypr, w znanej analizie Marka Leonarda i Nicu Popescu nazwany „rosyjskim koniem trojańskim w UE”, nie tylko nie będzie Partnerstwa wspierał, ale kierował uwagę na swój region.

Uogólniając, zapoczątkowana w 2004 r. Europejska Polityka Sąsiedztwa nie ma teraz sprzyjających wiatrów, bo gorącymi tematami są włoska wysepka Lampedusa czy konieczność zacieśnienia zewnętrznych bram układu z Schengen. O tej zmianie kierunków zainteresowań jednoznacznie świadczy sygnowany przez Francję, Hiszpanię, Grecję, Cypr, Maltę i Słowenię, non paper z 14 lutego br., wzywający do wzmocnienia kierunku śródziemnomorskiego w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. A Włosi już też – i to kilkakrotnie – dawali do zrozumienia, że są zainteresowani wyłącznie tym kierunkiem polityki sąsiedztwa.

Wspólnie – ale jak?

Ten dokument i apel powinien być przesłaniem dla polskiej dyplomacji: sami nie zdziałamy wiele, musimy mieć sojuszników. Doświadczenie z zebraniem 20. prezydentów w Warszawie na spotkanie z prezydentem Barackiem Obamą dowodzi, po pierwsze, że możemy i umiemy coś zrobić, a po drugie i ważniejsze – że Warszawa się liczy i z Warszawą się liczą.

W trakcie polskiej Prezydencji nadarzą się jeszcze dwie poważne okazje, by zwrócić uwagę Europy na wschód, a nie tylko południe. Pierwsza, to oczywiście szczyt Partnerstwa Wschodniego w Warszawie pod koniec września, a druga, chyba wcale nie mniej ważna, to planowane na listopad w Poznaniu Forum Społeczeństwa Obywatelskiego. Albowiem to właśnie budowa społeczeństw obywatelskich na Wschodzie powinna należeć do naszych, przynajmniej środkowoeuropejskich, priorytetów. Prezydencja węgierska nie spełniła pod tym względem oczekiwań; nie dała sześciu partnerom na wschodzie nowej nadziei. Co więcej, jej przebieg stanowi ważne przesłanie dla Warszawy: jeśli zajmiemy się własną historią i „polityką historyczną”, jeśli pogrążmy się w wewnętrznych bojach w trakcie kampanii wyborczej, to zapomnijmy o skutecznym przeprowadzeniu naszych pomysłów dotyczących Wschodu. Media, a za nimi politycy, chętniej zajmą się naszą polityką wewnętrzną, a nie naszymi postulatami.

Dla Partnerstwa Wschodniego wskazana byłaby synergia co najmniej kilku sił ten projekt wspierających. Oczywiście, możemy tu liczyć na „współrodzica” projektu, czyli Szwecję i być może, o ile okoliczności zewnętrzne na to pozwolą, na Danię, ostatnio wnikliwie rozpatrującą zapisy Schengen.

Naturalną platformą wspierania tego projektu powinna być Grupa Wyszehradzka, ale ta, mimo 20 lat swego istnienia (kto słyszał o tych obchodach?) może być targana sprzecznościami węgiersko-słowackimi z racji zapowiadanego przez premiera Viktora Orbána nadania węgierskim mniejszościom w państwach ościennych czynnych praw wyborczych, co się u sąsiadów nie podoba. Węgry zajęte są teraz sobą i przyjmowaniem w drugiej połowie 2011 r., a więc dokładnie w trackie polskiej prezydencji, ponad 20 ustaw okołokonstytucyjnych, by z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie sztandarowa inicjatywa Victora Orbána, czyli nowa Konstytucja. Węgry pozostaną trudnym partnerem, bo skoncentrowanym na sobie, mimo tego że cały czas deklarującym sojusz z Warszawą. Nie wiadomo, czy sprzyjający Partnerstwu Czesi, bo to przecież w Pradze ten projekt faktycznie się narodził, wystarczą Warszawie do przeprowadzenia tej misji.

Jeśli oni zechcą chcieć

Kto wie, czy najtrudniejsze wyzwania – jakby tego, co powyżej jeszcze było mało! – nie tkwią jednak na Wschodzie, wśród państw partnerskich. Jedno należałoby powiedzieć wyraźnie: chociaż mówimy o „polityce wschodnioeuropejskiej”, musimy zdecydowanie dywersyfikować podejście do tych sześciu partnerów. Czym innym są państwa kaukaskie, czym innym pogrążona w wewnętrznym kryzysie Mołdawia, czym innym coraz bardziej eurosceptyczna, jak świadczą sondaże, Ukraina, a czym innym trzymana żelazna dyktatorską ręką Białoruś. Do każdego z tych partnerów trzeba zastosować inne narzędzia i proponować nieco odmienne sposoby działania, co wymaga sporej zręczności i kunsztu dyplomatycznego. Wystarczy go nam?

Skupię się tutaj tylko na dwóch partnerach dla Polskich najważniejszych – Ukrainie i Białorusi. Co do pierwszej, to mamy już jasność, że swoją szansę europejską, jak wyłoniła się po ”pomarańczowej rewolucji” zaprzepaściła. Zarówno tamtejsze aktualnie rządzące elity, jak też nie mała część społeczeństwa, postrzegają swoją szansę bardziej w Rosji, niż w UE, co do której są rozczarowani. No bo ani jasnej perspektyw członkostwa, ani nawet – tak priorytetowo traktowanej przez Kijów – perspektywy zniesienia wiz nie ma. Co więcej, nie ma też konkretnych pieniędzy, tymczasem premier W. Putin przynajmniej finansowe kokosy obiecuje. Wielu na Ukrainie w te rosyjskie obietnice wierzy, bo tam one są, a ze strony Europy zamiast obietnic częściej słychać przygany.

Białoruś – tu Aleksander Łukaszenka, jak się wydaje, nie tylko nie ma żadnego zamiaru ustąpić, ale daje nawet sygnały o możliwości budowy dyktatury dynastycznej. Co z tego będzie, oczywiście nie wiemy, ale jedno jest na dziś jednoznaczne i pewne: to partner, którego Europa nie chce, w oficjalnych stosunkach z Mińskiem powstał impas. Co zrobi Warszawa, żeby przekonać europejskie stolice, że Łukaszenka to nie cała Białoruś i tamtejsze społeczeństwo?

Musimy pamiętać – i z tego wychodzić – że społeczny nacisk na reformatorskie i zgodne z europejskimi oczekiwaniami zmiany na Ukrainie jest słaby, a na Białorusi został raz jeszcze po ostatnich wyborach przemocą zduszony. Samo wołanie o demokrację, jak też już wiemy, także nie wystarczy. Albowiem jeśli oni nie „zechcą chcieć”, to nawet największe apele i poświęcenia ze strony Warszawy nie wystarczą, by zmusić europejskich partnerów do zaangażowaniu się na Wschodzie. Innymi słowy, nie osiągniemy sukcesu i nie przeforsujemy dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego bez należytej pracy również na Wschodzie, a nie tylko wewnątrz UE. Najlepiej byłoby to uczynić w większym gronie, ale głosy na ten temat z wewnątrz Grupy Wyszehradzkiej są wręcz znikome, więc Warszawa musi chyba poszukać szerszego i nieco innego sojuszu ad hoc w tej sprawie, a przy okazji rozsądzić programowy dylemat: czy stawiamy na liberalizację, czy maksymalistycznie na demokratyzację istniejących reżimów?

Pamiętajmy, że możliwości oddziaływania na władze na Wschodzie, jak już dobrze wiemy, mamy mocno ograniczone. Dlatego, jak się wydaje, trzeba wykonać tym większą pracę nad tamtejszymi społeczeństwami, a przede wszystkim organizacjami budującymi społeczeństwo obywatelskie. Jeśli nasi partnerzy na Wschodzie będą aktywnie uczestniczyć w imprezach organizowanych podczas polskiej prezydencji i zwrócą na siebie pozytywną uwagę innych uczestników, to bardzo dobrze. Warto im w tym pomóc. Przykład konferencji donorów na rzecz Białorusi z początków lutego br. jest godny odnotowania. Kto jeszcze nam pod tym względem pomoże? Spore doświadczenie mają Czesi, jeszcze większe Niemcy czy państwa skandynawskie, o ile chciałyby się w ten proces zaangażować. Czy zechcą? Myślę, że podpowiedzi ze strony Warszawy są w tej dziedzinie więcej niż wskazane.

Co robić?

Ten proces może być tylko stopniowy. Przystosowanie partnerów na Wschodzie do europejskich standardów, to już wiemy, nie będzie ani łatwe, ani krótkotrwałe. Tamtejsze społeczeństwa są oporne, mentalnościowo od europejskiego systemu wartości odległe, za to elity albo skorumpowane, albo kierujące się zgoła niedemokratycznymi odruchami. Tym samym, tzw. opór materii jest duży. Również Moskwa, dla całego przedsięwzięcia nieobojętna, jest w tych przedsięwzięciach ważna. Szczęśliwie, jej stosunki z Warszawą ostatnio się poprawiły i ociepliły. To element ważny i pozytywny.

W efekcie zapisów Traktatu z Lizbony rola prezydencji w UE zmalała. Jak widać chociażby z węgierskiego doświadczenia, bardziej będziemy gospodarzami w sensie logistyczno-administracyjnym, niż prawdziwymi inicjatorami projektów i zmian. Gospodarzami będą bardziej Herman van Rompuy i Catherine Ashton, aniżeli Bronisław Komorowski, Donald Tusk i Radosław Sikorski. Dlatego Warszawa powinna być skromna w obietnicach, a skuteczna w działaniach. Nie należy u progu prezydencji obiecywać partnerom na Wschodzie ani perspektywy członkostwa, ani umów stowarzyszeniowych z UE, ani strefy wolnego handlu, ani nawet harmonogramu znoszenia wiz, nie mówiąc już o nowych środkach finansowych, bo to naprawdę nie (tylko) od Warszawy zależy. Natomiast jeśli w wyniku naszej prezydencji posunęlibyśmy się naprzód w realizacji któregokolwiek z tych celów, to byłoby więcej niż dobrze. A przy okazji nie sprawdziłyby się, nierzadko ostatnio stawiane, prognozy sceptyków, już odkładających Partnerstwo Wschodnie do politycznego lamusa.

Jedno wydaje się pewne – i niech to stanowi końcowe memento: bez prawdziwych sojuszy, bez politycznego wsparcia i koalicji na rzecz Partnerstwa Wschodniego – i to raczej szerszej niż tylko w wykonaniu borykającej się z wewnętrznymi trudnościami Grupy Wyszehradzkiej – programu tego nie uratujemy, a tym samym zatopimy projekt, dotychczas traktowany przez polską dyplomację jako jej okręt flagowy. Podkreślmy raz jeszcze, że chodzi tu też o pierwszy prawdziwie polski projekt unijny. Unii, jak dotychczas, brakowało w stosunkach ze Wschodem jednolitej strategii, konsekwencji i charakteru, toteż Warszawie nie może tych cech zabraknąć. Stawka jest niezwykle wysoka, a fale rozhuśtane. Pora uruchomić wyobraźnię i walczyć z przeciwnościami, których nazbierało się co niemiara. Ciekawe, jak z tego egzaminu wyjdziemy.

prof. Bohdan Góralczyk – profesor w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego, b. ambasador, publicysta, redaktor naczelny rocznika naukowego „Azja-Pacyfik”.